El país está en el proceso de redactar una nueva constitución. Inmejorable momento para definir nuevos límites regionales y establecer la ciudad como un cuarto nivel territorial, político y administrativo. Y dejar de confundir regionalización con descentralización.

La dificultad para visualizar la ciudad como un ámbito territorial específico impide constatar la necesidad de los gobiernos de ciudades.

Un país urbano sin gobiernos de ciudades

Estamos en el siglo de las ciudades. Se estima que el año 2007, por primera vez en la historia de la humanidad, los habitantes urbanos sobrepasaron a los habitantes rurales (1). Hoy, un 55% de la población del planeta vive en ciudades y se espera que para el 2050 el 70% de la población mundial viva en áreas urbanas (2). En Chile, casi el 90% de la población es urbana, lo que convierte a nuestro país en uno de los más urbanizados del mundo (3).

Sin embargo, a pesar que las ciudades son el hábitat de casi el 90% de los chilenos, ha habido poca atención a la cuestión de cómo gobernarlas. En nuestro ordenamiento institucional, la palabra ciudad no existe.

En la ley que establece la elección de los gobiernos regionales (ley 21.074), se propone un tratamiento institucional para las metrópolis, a través de un departamento del gobierno regional que se encargaría de ellas. Se trata de una referencia débil e insuficiente, pero considerando el abandono legal en que se encuentran las ciudades en nuestro país, se puede considerar un avance.

Pero quedan muchos aspectos pendientes. Por ejemplo, el criterio para resolver los temas de la gobernabilidad de cada nivel territorial ante la aparición de una nueva escala política y administrativa: la metrópolis, distinta de la región y las comunas. La realidad económica, social y política del fenómeno urbano no ha esperado el reconocimiento institucional, pero el desarrollo adecuado de las ciudades se distorsiona, o incluso se bloquea, a raíz de la ausencia de ese reconocimiento.

Reconocer las ciudades

¿Qué significa, en la práctica, reconocer las ciudades? Un acontecimiento reciente puede servir de ejemplo. Hace algunos meses, la Municipalidad de Santiago prohibió la realización de una actividad musical en el Parque O´Higgins considerando que las molestias para los vecinos del sector eran un costo inaceptable.

En una columna en el diario La Tercera, el periodista Rodrigo Guendelman tocó la cuestión de fondo al preguntarse si la Municipalidad de Santiago era el ámbito territorial adecuado para tomar esa decisión. Con esa pregunta, puso el foco en el hecho de que los grandes parques no son equipamientos de rango comunal. Pero si el ámbito comunal es demasiado limitado, ¿cuál es el ámbito territorial adecuado para esa decisión?

En este punto, la mirada generalmente pasa de la comuna a la región. Pero es obvio que hay un nivel intermedio que no está siendo reconocido en el ordenamiento administrativo. Muchas veces ni siquiera es visualizado como un ámbito territorial de decisión. Sin embargo, efectivamente hay decisiones que competen a la ciudad, en este caso a Santiago, y no a una comuna ni a la región.

Una vez que se reconoce a la ciudad como un ámbito territorial de decisión, queda de inmediato pendiente su forma de gobierno. La Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNUD y MINVU, 2014) reconoce la necesidad de crear una cuarta escala de gobierno y planificación territorial: la escala metropolitana, que se agrega a las escalas nacional, regional y comunal. Y en el año 2017, el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano culminó el documento Propuestas para una Nueva Institucionalidad para la Gobernanza Urbana, en el que se plantea una forma posible para los gobiernos de ciudades, en general, y de las metrópolis, en particular, y un camino posible para adaptar la institucionalidad del Estado de manera que pueda acoger a esta nueva escala de gobierno.

Las ciudades en el proceso de descentralización

La ley de descentralización promulgada el año 2018 establece las normas para la transferencia de facultades desde el gobierno central a los gobiernos regionales y estipula las condiciones en las que puede establecerse un área metropolitana:

– que esté formada por dos o más comunas
– que la conurbación no esté interrumpida
– que en su conjunto tenga más de 250.000 habitantes.

Las limitaciones de esta definición de área metropolitana son importantes. De acuerdo con estos criterios, la comuna de Limache no podría formar parte del Gran Valparaíso, independientemente de la fortaleza de sus vínculos con las otras comunas de la metrópolis, porque está separada de Villa Alemana por un área rural.

Tampoco la comuna de Antofagasta, que tiene más de 250.000 habitantes, podría ser declarada área metropolitana porque no está formada por “dos o más comunas”.

La ley 21.074 establece también la creación de un consejo consultivo, formado por los alcaldes del área metropolitana y presidido por el gobernador de la región, pero cuyos acuerdos y propuestas no tienen carácter vinculante.

En lo que respecta al gobierno de las áreas metropolitanas, el gobierno regional se limita a aprobar proposiciones de las secretarías regionales ministeriales (es decir, del gobierno central) o a tomar decisiones sobre asuntos marginales.

Esta figura de “gobierno metropolitano” tiene dos limitaciones severas. En primer lugar, el alcance de sus facultades. Pero, además, su administración está radicada en un nivel territorial que no es el área metropolitana sino el nivel territorial superior: la región. Si las áreas metropolitanas son administradas por el nivel territorial superior, también debiera ser una buena idea que las regiones sean administradas por el nivel territorial superior, es decir, el gobierno central.

Por alguna razón, el ímpetu descentralizador llegó solamente hasta el nivel regional. Y ahí se detuvo. En adelante, el gobierno regional administra casi todo, lo cual contradice lo que debería ser el criterio ordenador de la descentralización, que es que las decisiones se tomen en el ámbito territorial directamente afectado.

Volviendo al ejemplo anterior, la comuna de Santiago es un ámbito territorial demasiado acotado para decidir la realización de una actividad musical en el Parque O’Higgins, pero la comuna de Melipilla no tiene nada que ver con esa decisión, aunque forme parte de la Región Metropolitana.

En la discusión acerca de la descentralización, salvo la débil atención prestada a las áreas metropolitanas, las ciudades no fueron mencionadas. El proceso de descentralización se volvió sinónimo de regionalización. La palabra ciudad nunca existió. En este sentido, a la hora de impulsar los gobiernos de ciudades, la primera tarea es lograr el reconocimiento del fenómeno urbano como algo distinto de las regiones y las comunas. La dificultad para visualizar la ciudad como un ámbito territorial específico impide constatar la necesidad de los gobiernos de ciudades.

La ausencia de gobiernos metropolitanos, caso particular de gobiernos de ciudades, tiene muchas consecuencias, algunas de las cuales son medibles.

En un artículo publicado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD) en el año 2014 (4), se estima que la menor productividad de un área metropolitana sin gobierno propio, comparada con otra que sí lo tiene, puede llegar hasta el 6% del producto generado en ese territorio.

Así, el costo de no tener gobiernos metropolitanos en las principales ciudades de Chile podría superar los 3 puntos del Producto Geográfico Bruto (PGB) nacional.

Conflicto entre regiones y gobiernos metropolitanos

Una de las razones por las cuales se hace difícil crear gobiernos metropolitanos es el rechazo que la idea produce en los círculos políticos a raíz, entre otras cosas, de que el electorado que elige al gobernador regional es en gran parte el mismo que elegiría a la autoridad metropolitana.

Este argumento revela una característica de nuestra división regional que pocas veces es mencionada. El proceso a través del cual se inicia la creación de una nueva región nace del malestar de una ciudad importante que está en una región cuya capital es otra ciudad.

La expresión política de este malestar se empezó a materializar el año 2004, en que se modificó un artículo de la constitución que fijaba en trece el número de regiones. Así se abrió la posibilidad de crear nuevas regiones, con lo cual las ciudades que se sentían sometidas a la capital regional empezaron a tramitar su liberación.

La Región de Tarapacá, cuya capital era Iquique e incluía además la ciudad de Arica, se dividió el año 2006, en que se creó la Región de Arica y Parinacota, con lo cual Arica pasó a ser capital de su propia región. El año 2007 se creó la Región de los Ríos, de la cual la ciudad de Valdivia pasó a ser la capital, separando la provincia de Valdivia de la Región de los Lagos, cuya capital es Puerto Montt.

En el año 2017, Chillán se convirtió en la capital de la nueva Región de Ñuble, independizándose de Concepción. Estas tres nuevas regiones han abierto una puerta que podría dar origen a muchas regiones más en el futuro.

Es importante notar que, en todos los casos, se trata fundamentalmente de conflictos entre ciudades. Si nada cambia, ése va a ser el proceso que va a dar origen a nuevas regiones. En cuanto una ciudad adquiera cierta importancia, aspirará a ser capital regional.

Así, la superposición entre los electorados de la región y la metrópoli va a ser una consecuencia de la subdivisión de las regiones. Pero si bien las nuevas regiones celebran su creación, no hay evidencia de que las sucesivas subdivisiones de regiones representen alguna ventaja para el proceso de planificación, para el desarrollo económico o para la gobernanza del país.

Regiones de gran tamaño y gobiernos metropolitanos

Desde hace un tiempo, diversas voces han planteado la posibilidad de que el territorio nacional se organice en regiones de gran tamaño. En términos muy gruesos, dos regiones en el norte, dos en el sur y una región central, además de algunas áreas especiales como la Antártica, Isla de Pascua y el archipiélago de Juan Fernández.

Esta división regional tiene varias ventajas. En primer lugar, delimita zonas que tienen homogeneidad climática, demográfica y productiva. Tiene mucho sentido concebir estrategias de desarrollo en estas grandes regiones.

Las regiones resultantes, si bien van a ser disímiles en número de habitantes y actividad económica, son comparables en tamaño e importancia. Las dos regiones del norte y las dos del sur serían un contrapeso efectivo al poder de la región central. Por el contrario, el proceso de división de regiones en curso, que no va a afectar a la Región Metropolitana, en la práctica aumenta su peso relativo.

Por otro lado, las plantas de profesionales y técnicos que actualmente componen los apoyos técnicos a los gobiernos regionales son insuficientes para tomar todas las responsabilidades que sus facultades les otorgan. Esos mismos profesionales y técnicos, agrupados en cinco grandes equipos, alcanzarían una potencia que difícilmente se alcanzará con la división regional actual.

Estas grandes regiones tendrían varias metrópolis cada una, por lo que se mitiga el conflicto entre los gobiernos regionales y los gobiernos metropolitanos. En suma, la propuesta de conformar grandes regiones y el impulso a los gobiernos de ciudades son políticas que se complementan.

Gobiernos de ciudades: necesidad y obligación

El Estado centralizado fue funcional a un país con pocos habitantes y muy concentrado, con una baja actividad económica y con regiones poco empoderadas políticamente. En el Chile actual, la descentralización es una necesidad económica y política. Pero descentralización no es lo mismo que regionalización. Es preciso identificar los ámbitos territoriales de decisión que necesitan ser reconocidos.

Es difícil explicar por qué nos hemos demorado tanto en volver la vista a nuestras ciudades y darles una forma de gobierno efectiva. Pero todas las coartadas que hemos utilizado en el pasado hoy no tienen sentido.

El país está en el proceso de redactar una nueva constitución y se está debatiendo el régimen político, si presidencial, semi presidencial o parlamentario. Estamos debatiendo si el congreso mantendrá dos cámaras o será un congreso unicameral. Hoy es dable imaginar cualquier modificación al sistema político y administrativo. Inmejorable momento para admitir la definición de nuevos límites regionales y establecer la ciudad como un cuarto nivel territorial, político y administrativo.

Por Marcelo Farah
Ingeniero Civil Industrial
Miembro del Foro Ciudad Politica

(1) https://data.worldbank.org/indicator/SP.URB.TOTL.IN.ZS.
(2) https://www.un.org/en/ecosoc/integration/pdf/fact_sheet.pdf.
(3) https://www.un.org/development/desa/en/news/population/2018-revision-of-world-urbanization-prospects.html.
(4) Ahrend, R. et al. (2014), “What Makes Cities More Productive? Evidence on the Role of Urban Governance from Five OECD Countries”, OECD Regional Development Working Papers, 2014/05, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5jz432cf2d8p-en