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Quizás era hora de hablar de nuestras exitosas predicciones para la primaria ejecutadas por la encuesta de La Cosa Nostra. Y sobre las consecuencias políticas de las primarias. No cabe duda que es un tema interesante. Pero me ha parecido de suma urgencia un análisis sobre un proyecto que profundiza las rutas de debilitamiento institucional del país. Por eso ponemos atención esta semana a la propuesta de reforma al Ministerio Público en Chile, iniciativa nacida en el mensaje presidencial del 20 de mayo de 2024 y que ha incorporado indicaciones del senador Pedro Araya. Al revisar la propuesta he vislumbrado riesgos serios para la institucionalidad del estado de Chile. A continuación explicaré por qué.
La reforma al Ministerio Público
La propuesta de reforma otorga al Fiscal Nacional un conjunto de facultades normativas, operativas, disciplinarias y estratégicas que, al no estar acompañadas de mecanismos efectivos de control, configuran una figura institucional inédita en el régimen republicano chileno.
Si se analiza la arquitectura de poder resultante, comparándola con modelos contemporáneos de fiscalía en democracias consolidadas y, más profundamente, con concentraciones históricas de poder en Occidente. Se sostiene que la figura diseñada en la reforma no solo se distancia de los principios modernos de equilibrio de poderes, sino que representa una anomalía política con ecos de momentos excepcionales de la historia institucional europea y romana.
La figura de Fiscal Nacional ya tiene hoy muy pocos contrapesos institucionales. El nudo crítico del diseño institucional del Ministerio Público en Chile es que no existe un sujeto funcional claro con atribuciones para fiscalizar o entregar antecedentes verificables para juzgar al Fiscal Nacional (FN), salvo en situaciones excepcionales y con enormes restricciones.
Por ejemplo, ¿quién puede formalmente pedir la remoción del Fiscal Nacional? Según el artículo 84 de la Constitución, solo dos actores tienen legitimidad activa: El Presidente de la República y al menos 10 diputados. Ambos pueden presentar un requerimiento a la Corte Suprema, que debe fallar sobre si el Fiscal Nacional ha incurrido en notable abandono de deberes y/o infracción grave a la Constitución o las leyes.
Pero este requerimiento no se activa automáticamente, y además necesita pruebas, cuya recolección y origen plantea un problema estructural. Y es que la pregunta es obvia: ¿De dónde salen los antecedentes para juzgar al FN? En la práctica, el único con acceso pleno a la información operativa, administrativa y disciplinaria del Ministerio Público es el propio Fiscal Nacional.
Por tanto: No existe un órgano interno de fiscalización independiente (no hay auditoría, contraloría ni comité interno con autonomía). Y además los fiscales regionales y adjuntos no pueden investigar al Fiscal Nacional. Y el Consejo General del Ministerio Público es consultivo, no fiscalizador. No está de más destacar que el Congreso no tiene herramientas de fiscalización directa ni acceso a documentos internos no públicos del MP.
Esta es la situación actual. Pero claro, siempre se puede empeorar.
En el umbral de una mutación institucional
La reforma al Ministerio Público chileno que fortalece las atribuciones del Fiscal Nacional introduce un cambio de régimen institucional más allá de lo orgánico. La figura resultante no puede entenderse simplemente como una jefatura reforzada, sino como la instauración de una nueva forma de poder, con atribuciones sin contrapesos efectivos, sin mecanismos funcionales de fiscalización, y con capacidad directa de interferir en la verdad judicial penal.
El rediseño propuesto transforma al Fiscal Nacional en una figura de autoridad unipersonal, dotada de funciones técnicas, normativas, disciplinarias y operativas al mismo tiempo, que no encuentra parangón ni en el sistema chileno actual, ni en otras fiscalías modernas, ni siquiera en los marcos clásicos de división de poderes.
Para ver semejantes faltas de equilibrio, hay que remontarse a momentos excepcionales de la historia política de Occidente, donde el equilibrio institucional fue sustituido por la excepción soberana. De esto ya hablaremos. Pero antes comprendamos más la reforma.
La arquitectura de la reforma
La propuesta de reforma permitiría al Fiscal Nacional:
a) Emitir instrucciones particulares en causas específicas bajo el concepto de “unidad de acción”. En este punto surgen dos consecuencias, una que parece más inocente y con cierta lógica; otra que transforma la búsqueda de coherencia en una prerrogativa del superior.
Me explico. Lo que plantea el texto es que hay escenarios donde se puede afectar la unidad de acción, esto es, evitar contradicciones, coordinar evitando duplicidad investigativa y la generación de una línea coherente de criterios que surgen de una especie de jurisprudencia vinculante. Esto supone que prácticas previas pueden determinar las posteriores.
Esto tiene muchas consecuencias, entre otras, que el Fiscal Nacional al mando cuando se apruebe esta reforma tiene alta probabilidad de establecer los criterios futuros. La unidad de acción no solo ordena en un tiempo a todos los actores con un mismo criterio, sino que además lo proyecta al futuro. Bajo el nombre de la coherencia, se pude construir una doctrina completamente nueva sin revisión de ninguna otra autoridad más allá del Fiscal Nacional, afectando el funcionamiento del sistema de justicia y de las policías, quienes tendrán que plegarse irremediablemente a los criterios de fiscalía o, mejor dicho, a los criterios del Fiscal Nacional. Porque todo el criterio de unidad de acción se concentra en el Fiscal Nacional.
b) La reforma otorgaría al Fiscal Nacional la posibilidad de condicionar u obstaculizar diligencias judiciales mediante requerimientos previos de opinión técnica obligatoria.
c) El Fiscal Nacional podría reasignar causas, evaluar, sancionar y remover a fiscales subordinados. Es decir, deja de tener sentido la existencia de fiscales regionales (pasan a ser la burocracia de decisiones centrales) y el Fiscal Nacional podría intervenir o interferir en cualquier causa de manera totalmente legal aun cuando modifique por mera arbitrariedad el curso de la investigación.
d) También el Fiscal Nacional podrá ejercer funciones estratégicas, operativas y disciplinarias sin rendición de cuentas judicial, política ni administrativa. Es decir, pasa a ser el Ministerio Público sin espacio de revisión de otras entidades. La autonomía sería absoluta.
e) Habrá que agregar que el Ministerio Público no estaría sujeto a:
- Sumario administrativo.
- Control judicial sobre sus decisiones particulares.
- Fiscalización parlamentaria.
- Acusación constitucional.
- Control interno por parte de sus subordinados.
Este diseño anula el principio republicano de frenos y contrapesos, y desdibuja la separación entre normar, operar y fiscalizar, generando una figura institucional autocontenida.
El cuarto poder: la anomalía del caso chileno
En ninguna democracia liberal comparable se configura una figura análoga. Lo más cercano al caso que se proyecta para Chile estaría en Alemania, donde el Ministerio de Justicia puede dar instrucciones a los fiscales, pero hay una gran diferencia a cómo sería en Chile, pues el fiscal general responde políticamente ante el Bundestag y el Ejecutivo.
Si vemos el caso de España, el Fiscal General puede dar instrucciones particulares, pero es un cargo político designado por el Gobierno y bajo control parlamentario. No es autónomo. En Francia se evita de manera radical cualquier paso en la dirección que quiere dar Chile, pues desde 2013 se prohíbe en Francia expresamente toda instrucción particular en causas penales.
Lo cierto es que no hay casos equiparables al caso chileno en el mundo de las democracias occidentales. En todos los modelos, o bien hay control democrático explícito, o bien la función operativa está separada del nivel político superior. En Chile, con esta reforma, el poder operativo se concentra en una figura no electa, no fiscalizable, y no responsable ante ningún otro poder del Estado.
En sistemas comparados donde el fiscal general o nacional tiene gran poder, existen mecanismos específicos para evitar este vacío de control, por ejemplo: Inspectorías internas autónomas (como en EE.UU., dentro del DOJ); Comisiones parlamentarias de fiscalización del MP (como en Reino Unido o España); Auditorías externas periódicas obligatorias; Facultades colegiadas para evaluar conducta (como los Consejos Fiscales o Consejos Superiores en Francia o Colombia).
Chile no tiene ninguno de estos mecanismos, y con la reforma, profundiza la concentración de poder sin crear ningún contrapeso funcional.
El Fiscal Nacional reformado no es comparable con ninguna otra autoridad pública chilena, pues todos tienen contrapesos: El Presidente de la República está sujeto a acusación constitucional y control parlamentario. El Contralor General puede ser removido por el Congreso y responde ante la ley. El Presidente de la Corte Suprema no tiene facultades operativas ni jerárquicas sobre los jueces inferiores. El Presidente del Banco Central integra un directorio colegiado y no actúa de forma unipersonal.
El Fiscal Nacional, en cambio, gobierna solo, con poder de veto fáctico sobre causas judiciales y sin control externo. Este diseño de poder rompe con la arquitectura republicana y construye, de facto, un cuarto poder estatal autónomo, monocefálico y sin responsabilidad estructural.
Esta situación es tan absurda que recuerda el cargo del Comisario Imperial para la Seguridad del Reich (Alemania nazi), cuando Heinrich Himmler y sus subordinados controlaban tanto la policía criminal como los fiscales del Reich. En ese caso la institución estaba fuera del sistema judicial ordinario y tenían poder para decidir, interferir o abortar investigaciones. La función persecutoria era instrumento político sin revisión legal posible. En el caso de la propuesta para Chile, el Fiscal Nacional sería un jefe persecutor que puede interferir en cualquier causa sin límites funcionales ni revisión institucional.
El Fiscal Nacional tendría entonces predominio sobre los poderes más altos del país, sería el único sin jefe, sin revisión y sin institución externa que sirva de contrapeso.
Pero si convertirse en emperador no fuera suficiente, resulta que además tendría la potestad oficial de interferir a dedo en cualquier investigación, sin tener que usar un procedimiento de soslayo, sin tener que insinuar nada, sencillamente como parte de su función.
Un soberano sin sistema
El ancho del poder crecería de arriba abajo. Y el primer Fiscal Nacional que tenga esta oportunidad, además formará la ‘jurisprudencia del futuro’, siendo así el criterio general, la verdad para el futuro. Estaríamos ante un soberano sin sistema.
La reforma al Ministerio Público chileno no solo altera la estructura interna de un organismo autónomo, sino que rompe la lógica republicana de la rendición de cuentas. El Fiscal Nacional, dotado de poder normativo, operativo y disciplinario, sin control alguno, deviene en una figura que no tiene equivalente contemporáneo en las democracias constitucionales, y cuyo único antecedente funcional real está en figuras soberanas del pasado que concentraron la verdad, el castigo y la vigilancia en una sola voluntad.
