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Las políticas públicas sobre drogas son de alta complejidad. Las medidas mecánicas y presuntamente lógicas no necesariamente tienen los frutos que se buscan. Lo que está claro es que en datos de mediana duración sabemos que el alcohol ha reducido su incidencia y las drogas ilícitas han aumentado en su consumo y que ello es una presión importante a nivel sanitario. También sabemos que el crimen organizado ha entrado en una etapa de consolidación. El crimen organizado no es solo droga, pero lo habitual es que sea la puerta de acceso a la formación de organizaciones criminales de alta complejidad porque es el negocio más rentable del crimen organizado. Suele por tanto usarse como base organizacional.
Este primer párrafo solo viene a mostrar que, recién en la puerta del problema, tenemos dificultades de gran envergadura a la hora de resolver una política pública que aborde la dimensión sanitaria, social, criminal e institucional del problema de las drogas ilegales.
Esta discusión adquiere relevancia coyuntural desde que comenzó la investigación al Dispensario Nacional, que tiene como antecedente una organización surgida en 2016 bajo la fórmula de una asociación sin fines de lucro orientada al cultivo colectivo de cannabis con fines medicinales, destinada a pacientes asociados que contaban con prescripción médica.
El modelo se apoyaba en la evolución normativa y jurisprudencial que había abierto espacio al cannabis medicinal y al cultivo justificado terapéuticamente, y con los años se expandió hasta conformar una red de locales y un volumen considerable de operaciones. La investigación penal actual cuestiona precisamente esa evolución: la Fiscalía sostiene que una estructura originalmente presentada como asociación medicinal y de cultivo colectivo habría terminado funcionando, en los hechos, como un sistema de producción y comercialización de cannabis.
Ya daremos detalles de esto. Pero lo más interesante es que, en la práctica, la corporación que debía funcionar con un sentido no lucrativo tenía una estructura de eventual propiedad (tesis de la fiscalía, que habrá que decir que se ve plausible). La operación económica se articuló posteriormente mediante DN Medcorp SpA, que sí tenía accionistas. Según los antecedentes de la investigación, Andrés Astorga controlaba el 51% y Gino Athens el 29%, quedando el 20% restante repartido entre otros socios. DN Medcorp administraba aspectos operativos, financieros, inventarios y la expansión mediante sucursales/franquicias.
Un viejo truco donde una estructura no lucrativa compra servicios a entidades lucrativas asociadas a algunos de los actores que están más arriba.
Pero el punto de fondo de esta columna no es la parte criminal. Lo que nos interesa es cuánto colaboró el sistema político mediante malos diseños de política pública a este problema.
Y es que la política chilena sobre cannabis medicinal presenta una anomalía especialmente grave. Durante aproximadamente una década, el Estado fue reconociendo progresivamente la legitimidad del uso medicinal del cannabis, pero no construyó simultáneamente un sistema capaz de determinar con suficiente precisión qué significaba.
El resultado fue una arquitectura institucional fragmentada. Existía una puerta de entrada médica —la prescripción de un médico cirujano—; existía una regulación penal del cultivo y del tráfico contenida en la Ley N.º 20.000; existían competencias del Servicio Agrícola y Ganadero sobre la autorización de determinados cultivos; y existía un régimen farmacéutico administrado por el Instituto de Salud Pública. Sin embargo, estas piezas no llegaron a integrarse en un circuito coherente que acompañara al cannabis desde la indicación terapéutica hasta el producto efectivamente utilizado por el paciente.
Esa es la hipótesis fundamental de esta columna: Chile construyó una excepción medicinal al régimen general de control de drogas sin construir la gobernanza que ello suponía, sin detallar el régimen médico, farmacéutico y administrativo que debía gobernar esa excepción. Es decir, Chile legisló exenciones y creyó estar legislando una estructura normativa. Eso es una mirada inocente. También podría ser que se construyó un aparato normativo feble deliberadamente. No se puede descartar la planificación cuando se juegan imperios de dinero e influencia.
Quiero decir algo muy preciso: dado que una exención es una norma negativa, que retira una consecuencia jurídica; entonces un orden nuevo basado en ciertas exenciones solo construye vacíos, no órdenes. Si fue una confusión normativa de nuestra legislación es grave. Si no fue una confusión es gravísimo.
Como ya se ha señalado, el acontecimiento que hizo visible el problema fue el caso “Dispensario”. El 13 de agosto de 2026, la Fiscalía Regional de Aysén y el OS-7 de Carabineros ejecutaron un operativo simultáneo entre Antofagasta y Aysén, en el marco de la investigación denominada Operación Imperio Ámsterdam. Según la información pública de la propia Fiscalía hubo más de setenta detenciones, con treinta y ocho personas formalizadas. Los delitos imputados fueron tráfico ilícito de drogas, cultivo de especies del género cannabis, desvío de cultivo autorizado, asociación ilícita para el tráfico y lavado de activos.
La tesis del Ministerio Público es que una corporación de usuarios medicinales de cannabis, constituida bajo el régimen de la Ley Nº 20.500 sobre asociaciones y participación ciudadana, con más de diez mil socios, habría operado como estructura de captación, producción y distribución nacional. El circuito habría movido del orden de siete mil a ocho mil millones de pesos entre 2023 y 2026 a través de plataformas de pago, con fondos derivados hacia cientos de cuentas bancarias y dos sociedades administradoras.
Estos antecedentes son imputaciones. Pero hay un dato estructural verificable, es el ecosistema en que ocurrieron: un catastro elaborado por la consultora Colliers tras el operativo identificó cincuenta y seis dispensarios en funcionamiento en el país, treinta de ellos en la Región Metropolitana, y la prensa especializada estima entre trescientas y cuatrocientas corporaciones y asociaciones de pacientes constituidas bajo la Ley Nº 20.500 para gestionar cultivo.
El solo hecho que el Estado chileno no supiera cuántas organizaciones de acceso a cannabis medicinal existían constituye por sí mismo un diagnóstico que no necesita más que esta mera enunciación.
En definitiva, aquí hubo una «falla de gobernanza» o ausencia de régimen regulatorio. Hood, Rothstein y Baldwin sostienen que todo régimen regulatorio se compone necesariamente de tres elementos: recolección de información, fijación de estándares y modificación de conducta. Aplicado al caso chileno, el resultado del diagnóstico es inequívoco. La fijación de estándares existió, pero sólo para una parte del universo regulado: los productos farmacéuticos derivados de cannabis sometidos al Instituto de Salud Pública. Y no es lo que se investiga y donde parece haber estado el grueso de los problemas, posibles delitos y grandes oportunidades empresariales. Por otro lado, la modificación de conducta existió, y fue intensa, generando en la práctica una nueva vía de acceso a las drogas (no sabemos si hubo aumento o reducción). Finalmente la recolección de información sobre el circuito vegetal —cuántas recetas, para qué diagnósticos, entre otros datos— fue inexistente. En sentido estricto, para el cannabis vegetal medicinal no hubo régimen regulatorio en absoluto.
Julia Black y Colin Scott han descrito el desplazamiento desde el modelo de regulación estatal directa hacia configuraciones descentradas, en las que el control se distribuye entre actores públicos y privados y el Estado actúa por enrolamiento de terceros. La literatura advierte, sin embargo, que la descentración es una estrategia, no un accidente: exige que el Estado sepa a quién delega y con qué estándares. Chile produjo una regulación descentrada por defecto. Delegó de hecho en el médico tratante la determinación de la legitimidad del acceso. Todo el proceso carecía de arquitectura.
La receta médica chilena es un caso de manual de conversión institucional. Fue concebida como instrumento clínico de individualización de un tratamiento; terminó operando como título de acceso a una sustancia controlada y como causal de justificación penal. La receta deja de prescribir un medicamento, sino que pasa a permitir legalizar algo ilegal. Una planta cuya comercialización está prohibida deja de estarlo por presuntas ventajas medicinales que no han sido avaladas por la institucionalidad.
Allan McConnell propone distinguir tres dimensiones del éxito y del fracaso de una política: la dimensión de proceso, la dimensión programática y la dimensión política. Aplicado al caso, en la dimensión programática el fracaso es evidente: la política no aseguró acceso de calidad verificable ni impidió el desvío. En la dimensión de proceso el fracaso es parcial: hubo legitimación social amplia, participación de organizaciones de pacientes y avance legislativo. Y en la dimensión política la política fue, durante una década, exitosa: resolvió a bajo costo legislativo un conflicto de legitimidad intenso, evitó a los gobiernos sucesivos el costo de definir un modelo regulatorio y permitió que todos los actores relevantes declararan una victoria parcial. Entonces la ausencia de una estructura de gobernanza no fue solamente un descuido técnico, sino que fue también una solución política. Muchos actores políticos se veían presionados por una práctica crecientemente masiva que requería alguna flexibilidad dada la normalización.
Cronología normativa e institucional
La secuencia de decisiones permite localizar los momentos en que el régimen pudo haberse construido y no se construyó. La siguiente tabla resume la ruta completa.
El primer problema de gran tamaño es que, en la práctica, hubo dos caminos que fueron referidos como cannabis medicinal. En 2015, mediante el Decreto Supremo Nº 84 del Ministerio de Salud, Chile modificó los reglamentos de estupefacientes y psicotrópicos para facilitar el uso de cannabis y sus derivados con fines médicos. La reforma permitió al ISP autorizar y controlar cannabis, resina, extractos y tinturas destinados a la elaboración de productos farmacéuticos de uso humano, y permitió que las especialidades farmacéuticas que contuvieran tetrahidrocannabinoles fueran expendidas en farmacias o laboratorios mediante receta médica retenida con control de existencias. En este modelo, el cannabis no recibe un tratamiento radicalmente distinto de otros principios activos.
Pero paralelamente se desarrolló otro camino: el cultivo de la planta destinado a una finalidad medicinal. Ese segundo camino tenía una naturaleza completamente diferente. Su objeto no era una especialidad farmacéutica registrada, sino la propia planta y sus flores. La Ley N.º 20.000 regulaba el cultivo y entregaba al SAG competencias sobre su autorización, conforme al procedimiento del Decreto Nº 867 de 2007. Durante los años siguientes, el desarrollo jurisprudencial, las organizaciones de pacientes y diferentes interpretaciones jurídicas permitieron que en torno a esta segunda vía aparecieran formas de cultivo medicinal individual y colectivo. El fallo Triagrama de junio de 2015 y, ocho años después, la sentencia sobre los cultivos de Coyhaique, extendieron la excepción del consumo personal exclusivo a configuraciones colectivas, precisamente en el terreno que ninguna norma regulaba.
El problema fue que ambos circuitos comenzaron a compartir una palabra —medicinal— sin compartir los mismos controles. Es aquí donde se arruina la precisión indispensable de una política pública.
Primero fue la confusión. Y luego la confusión se hizo certeza mediante una receta médica. La receta posee normalmente una posición relativamente avanzada dentro de una cadena sanitaria. Antes de que un médico prescriba un medicamento existe todo un sistema institucional que ha definido las características del producto. La receta individualiza posteriormente la utilización de ese producto para un paciente. En el modelo chileno del cultivo medicinal de cannabis ocurrió algo diferente. La receta comenzó progresivamente a desempeñar otra función, una que estaba fuera del régimen farmacéutico ordinario.
Esta transformación culminó en 2023. La Ley Nº 21.575 incorporó expresamente al artículo 8 de la Ley Nº 20.000 que se entenderá justificado el cultivo de especies vegetales del género cannabis para la atención de un tratamiento médico mediante la presentación de una receta extendida para ese efecto por el médico cirujano tratante. La receta debe indicar el diagnóstico de la enfermedad, su tratamiento y duración, además de la forma de administración, que no podrá ser mediante combustión. La misma norma sancionó con presidio mayor en su grado mínimo a quien falsifique o haga uso malicioso de recetas falsas con esa finalidad. La receta adquirió una elevada fuerza jurídica.
La propia historia parlamentaria resulta reveladora. Entre las formulaciones discutidas existieron propuestas que exigían que la receta señalara la dosis y mencionara las enfermedades susceptibles de ser tratadas con estos productos. La indicación que finalmente prosperó exigió diagnóstico, tratamiento, duración y forma de administración, pero no estableció en la propia ley un catálogo de patologías ni protocolos terapéuticos.
La consecuencia práctica quedó registrada en la propia investigación de 2026. Según los antecedentes expuestos por la Fiscalía, la organización investigada no emitía recetas ni recomendaba tratamientos, pero orientaba a sus usuarios hacia un conjunto acotado de centros de salud que las extendían. La receta era un requisito de admisión a un club. La ausencia de fiscalización era obvia: ni siquiera se verificaba que los mismos médicos o centros médicos prescribían constantemente las recetas. Nadie verificó lo básico.
La flor de cannabis no es un medicamento
Si aquello que recibe el paciente es un medicamento registrado, el sistema dispone de herramientas conocidas para controlarlo. Pero una flor de cannabis no es un medicamento registrado. Esta diferencia no era desconocida para el Estado. En 2021, dos años antes de la reforma legal de 2023, el Instituto de Salud Pública publicó, en el marco de un convenio con el Ministerio Público y SENDA, los resultados de un estudio sobre 491 muestras de cannabis decomisado en Chile, con determinación cualitativa y cuantitativa de THC, CBD y CBN en hojas, sumidades floridas y cannabis prensado. Los resultados fueron concluyentes en dos direcciones.
— Dispersión extrema de la potencia. Muestras de una misma característica —sumidades floridas— presentaron concentraciones de THC en un rango aproximado que va del 3% al 51%. El propio estudio advirtió que estandarizar una dosis resulta, en esas condiciones, muy complejo y errático, y que ello aumenta el riesgo de intoxicaciones agudas.
— Ausencia del compuesto de interés terapéutico. El cannabidiol, al que se atribuyen las principales propiedades terapéuticas, se detectó únicamente en concentración de trazas y sólo en cuatro de las 491 muestras analizadas.
Más importante todavía, la autoridad del organismo explicó públicamente que las hojas, sumidades floridas y cannabis prensado no constituían por sí mismas productos terapéuticos, y diferenció esas formas vegetales de los productos farmacéuticos con registro sanitario.
La literatura internacional aporta evidencia convergente y más específica. Estudios publicados en revistas médicas de referencia han documentado que el etiquetado de productos medicinales de cannabis frecuentemente no corresponde a su contenido real, y que en mercados médicos poco regulados las razones THC/CBD se desplazan hacia perfiles inadecuados para las indicaciones declaradas.
Chile no carecía de controles. Éste es un punto importante, porque calificar simplemente el fenómeno como «desregulación» impide comprender la naturaleza de la falla.
El SAG dispone de un procedimiento formal para las autorizaciones de cultivo contempladas en la Ley Nº 20.000. La solicitud debe presentarse por escrito, con cuatro meses de antelación, individualizando al solicitante y entregando antecedentes sobre el predio, el cultivo y el destino de la producción. Y ese control fue, en los hechos, restrictivo: entre 2013 y julio de 2018 el organismo recibió cuarenta y siete solicitudes de siembra de cannabis y autorizó ocho, concentradas en un número muy pequeño de fundaciones y empresas.
El ISP, por su parte, posee amplias facultades sobre los productos farmacéuticos. Desde 2015 puede autorizar y controlar cannabis y sus derivados destinados a elaborar productos farmacéuticos, y estos productos quedan sujetos al circuito sanitario correspondiente. Los médicos responden por sus actuaciones profesionales. Las autoridades sanitarias poseen sus respectivas competencias. La Ley Nº 20.000 mantiene la persecución penal de la producción y comercialización ilícitas. Y las asociaciones se encuentran sometidas al régimen jurídico de la Ley Nº 20.500 sobre personas jurídicas sin fines de lucro.
Pero la normativa no producía integración normativa y gobernanza, sino agujeros.
Lo cierto es que la reforma de 2023 fue una oportunidad perdida para regular. La reforma no ocurrió en los primeros años de experimentación con cannabis medicinal. Llegó después de casi una década de funcionamiento de asociaciones, cultivos medicinales y controversias judiciales. Se contaba con información relevante.
El Congreso decidió entonces resolver expresamente una incertidumbre: la receta médica pasaría a constituir justificación legal del cultivo medicinal. Simultáneamente estableció una frontera penal, sancionando la falsificación y el uso malicioso de recetas y agravando la sanción cuando la conducta tuviera por objeto la comercialización de la droga o su facilitación a terceros.
El legislador vio, por tanto, las dos caras del problema. Quiso proteger al paciente y quiso impedir que esa protección encubriera tráfico. Lo que faltó fue construir institucionalmente el territorio situado entre ambos extremos. El problema es que ese es el principal trabajo de un legislador.
La gravedad del error es enorme: confundir la finalidad medicinal con la regulación sanitaria es bastante serio. Una cosa es afirmar que una persona utiliza una sustancia con finalidad medicinal. Otra diferente es afirmar que existe evidencia médica suficiente para utilizar determinada sustancia, en determinada presentación y concentración, para determinada patología. Y una tercera cosa es afirmar que el producto concreto que recibe esa persona satisface estándares verificables de calidad, composición y seguridad.
Son tres preguntas que la ley abordó banalmente. De esa manera, la categoría jurídica «medicinal» pudo crecer más rápido que la categoría sanitaria «medicamento».
Un episodio particularmente revelador ocurrió cuando se consultó formalmente al Instituto de Salud Pública (ISP) sobre el funcionamiento de organizaciones que entregaban flores de cannabis a pacientes con receta médica: el ISP sostuvo que la flor de cannabis no era, por ese solo hecho, un medicamento o producto farmacéutico sometido a su régimen de registro y control, por lo que la entrega de flores dentro de ese modelo no correspondía a su ámbito de competencias, remitiendo las materias pertinentes al SAG y a la autoridad sanitaria.
La respuesta dejaba al descubierto una contradicción regulatoria al señalar que el sistema reconocía a la receta médica como fundamento para justificar un uso medicinal, pero el producto al que esa receta permitía acceder podía no ser considerado un medicamento por la institución encargada precisamente de controlar los medicamentos. En ese momento quedaba visible el agujero institucional: existía prescripción médica, pero no medicamento.
Cuando fallan las definiciones, ya nada puede salir bien. Todo indica que el camino terminó en una escalada de ilegalidades.
