Los puertos dejaron hace tiempo de ser únicamente la puerta de entrada y salida del comercio lícito. Para los organismos internacionales, el Ministerio Público y las autoridades de seguridad del gobierno de José Antonio Kast, también se transformaron en uno de los principales escenarios de operación del crimen organizado.
El avance de carteles internacionales, las rutas del narcotráfico y el contrabando llevaron al Ministerio de Seguridad a revisar una discusión jurídica que permanecía abierta desde hace años respecto a quién tiene realmente el control autónomo dentro de la zona primaria aduanera, es decir, donde se realizan las operaciones de ingreso y salida de mercancías del país. Allí se cargan, descargan, almacenan y revisan los bienes que ingresan o salen de nuestro territorio.
Antes de que el ministro Martín Arrau instruyera el ingreso de Carabineros y la Policía de Investigaciones a las zonas primarias de Aduanas sin requerir autorización previa del Servicio Nacional de Aduanas, la Subsecretaría de Seguridad encabezó una revisión exhaustiva de la normativa vigente, dictámenes de la Contraloría General de la República y fallos judiciales relacionados con el ejercicio de funciones policiales en esos recintos.
Según conoció la Unidad de Investigación de Radio Bío Bío, el estudio fue liderado por equipos de la Subsecretaría de Seguridad, encabezada por María del Pilar Giannini, junto a asesores jurídicos del ministerio.
La conclusión fue categórica y a la vez alarmante, puesto que esto técnicamente debería haber estado zanjado mucho antes, ya que desde el punto de vista jurídico, el ordenamiento chileno ya reconoce que las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública poseen competencia en todo el territorio nacional, incluyendo las denominadas zonas primarias aduaneras, sin que ello implique desplazar las atribuciones fiscalizadoras del Servicio Nacional de Aduanas.
El dictamen que debió cambiar la discusión
El principal antecedente utilizado corresponde al dictamen N°18.583 de la Contraloría General de la República, emitido el 25 de julio de 2018 luego de una consulta formulada por la entonces Subsecretaría del Interior precisamente por las diferencias existentes entre Aduanas y las policías respecto del alcance de sus competencias en las zonas primarias.
En ese pronunciamiento, Contraloría sostuvo que las facultades del Servicio Nacional de Aduanas “deben ser ejercidas sin perjuicio de las facultades de policía” que corresponden a Carabineros y a la Policía de Investigaciones.
El organismo recordó que tanto la Constitución como las leyes orgánicas de Carabineros y de la PDI entregan a ambas instituciones la responsabilidad de mantener el orden público, prevenir delitos y ejercer funciones policiales en todo el territorio nacional.
Al mismo tiempo, el dictamen diferencia claramente ambas competencias.
Mientras Aduanas posee la denominada “potestad aduanera”, destinada a fiscalizar el ingreso y salida de mercancías, esa atribución —afirma Contraloría— no habilita al servicio para desarrollar funciones propias de policía o persecución penal.
El órgano contralor agrega incluso que las facultades policiales pueden ejercerse válidamente dentro de la zona primaria “principalmente para mantener la seguridad pública y evitar la perpetración de delitos”, precisando además que Aduanas debe adoptar las medidas necesarias para no obstaculizar ese accionar.
Coordinación, pero no subordinación
Uno de los aspectos que, según fuentes del Ejecutivo, fue especialmente analizado por el Ministerio de Seguridad es el alcance del principio de coordinación contenido en el mismo dictamen.
Contraloría establece que Carabineros, la PDI y Aduanas tienen el deber jurídico de coordinarse entre sí para el adecuado cumplimiento de sus respectivas funciones.
Sin embargo, el organismo nunca sostuvo que las policías requieran autorización previa del Servicio Nacional de Aduanas para ejercer sus atribuciones legales.
Por el contrario, el dictamen señala que la labor policial corresponde de manera exclusiva a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública en todo el territorio nacional, debiendo coordinarse con Aduanas cuando ello resulte necesario para la ejecución de sus funciones respectivas.
Esa diferencia interpretativa es precisamente la que hoy separa la posición del Gobierno de la sostenida por las asociaciones de funcionarios de Aduanas.
La sentencia que reforzó la tesis
El segundo antecedente considerado por los equipos jurídicos fue una reciente sentencia de la Corte Suprema, dictada este año en una causa originada por un procedimiento de contrabando en San Pedro de Atacama.
Durante ese juicio, las defensas sostuvieron que la PDI y Carabineros habían actuado ilegalmente al realizar diligencias antes de que existiera una denuncia formal del Servicio Nacional de Aduanas. Sin embargo, los tribunales descartaron ese argumento y concluyeron que las actuaciones policiales desarrolladas en un contexto de flagrancia correspondían a actos urgentes de investigación amparados por el artículo 166 del Código Procesal Penal. El fallo precisó, además, que la legalidad de esas diligencias no depende de una denuncia previa de Aduanas cuando, junto al delito de contrabando, concurren otros ilícitos de acción penal pública que, por sí solos, habilitan la intervención policial.
Para el Ministerio de Seguridad, la sentencia constituye un respaldo adicional tanto a la interpretación sostenida por la Contraloría General de la República como al criterio de que las policías cuentan con facultades para actuar dentro de la zona primaria cuando existen delitos flagrantes o investigaciones de acción penal pública.
De la instrucción administrativa al cambio legal
Con esos antecedentes sobre la mesa, el Ejecutivo optó por avanzar en dos etapas.
La primera consistió en impartir una instrucción directa desde el Ministerio de Seguridad para que Carabineros y la PDI ejercieran plenamente sus atribuciones dentro de las zonas primarias cuando ello fuera necesario para combatir el crimen organizado, el narcotráfico, el contrabando y otros delitos transnacionales.
La segunda decisión fue incorporar esa interpretación dentro del proyecto de ley que integra la Agenda Contra el Crimen Organizado y el Terrorismo (ACOT).
La finalidad, explican fuentes conocedoras de la elaboración del texto, es otorgar certeza jurídica expresa a la actuación policial y evitar que futuras controversias administrativas vuelvan a limitar procedimientos contra organizaciones criminales que utilizan puertos, pasos fronterizos y terminales aeroportuarios como puntos estratégicos para el ingreso de mercancías ilícitas.
En otras palabras, el Ejecutivo busca transformar en norma legal aquello que, a su juicio, ya deriva de la Constitución, de la legislación orgánica de las policías, del dictamen de Contraloría y de la jurisprudencia reciente.
La reacción de Aduanas
La decisión del Gobierno ya comenzó a generar una fuerte tensión con las asociaciones de funcionarios del Servicio Nacional de Aduanas, que ven en la iniciativa un cambio profundo en el modelo de control que ha operado históricamente en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos.
Los gremios sostienen que permitir el ingreso autónomo de Carabineros y la Policía de Investigaciones a las zonas primarias altera el funcionamiento de esos recintos y debilita la potestad aduanera que la legislación entrega al servicio. A su juicio, la reforma abre la puerta a una superposición de competencias que podría afectar el ejercicio de las funciones fiscalizadoras que hoy recaen en Aduanas. Punto en que claramente se desconoce la posición de la Contraloría y Tribunales de alzada.
Desde las asociaciones recalcan que no cuestionan la necesidad de fortalecer la lucha contra el crimen organizado, el narcotráfico y el contrabando. Sin embargo, advierten que ese objetivo no puede traducirse, afirman, en una disminución de las atribuciones del Servicio Nacional de Aduanas ni en un rediseño de las competencias sin una discusión técnica y legislativa que delimite con precisión el rol que corresponderá a cada institución.
Por ello, las organizaciones se declararon en estado de alerta y solicitaron conocer el contenido definitivo del proyecto antes de su tramitación en el Congreso, insistiendo en que cualquier modificación al funcionamiento de la zona primaria debe resguardar las facultades que la ley entrega al servicio y evitar conflictos operativos entre las distintas instituciones que participan en el control fronterizo.
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