En poco más de un siglo, nuestro seguro social repitió en forma sistemática un modelo de desarrollo que terminó por fracturar la lógica operacional y financiera que sustenta a la mayoría de los sistemas previsionales y seguros generales en el mundo.
Aunque Chile es considerado un pionero regional en legislación de protección social, también es cierto que esta reglamentación se generó a “cuenta gotas”. Es así como, por cada derecho social concedido por el Estado, un nuevo “casillero previsional” fue creado.
La incorporación de estos “módulos de protección” al sistema previsional ha seguido un mismo patrón a lo largo de la historia. El proceso se inicia con la promulgación de una ley que define el riesgo cubierto, el financiamiento de la prima y, la naturaleza del administrador. El ciclo se cierra con la instalación de una entidad estatal cuya función principal será velar por la correcta entrega de los beneficios.
Mediante la aplicación sistemática de esta fórmula que fragmenta el riesgo social de las personas, el Estado destruyó la estabilidad económica del régimen previsional. Todo sistema de seguridad social es viable siempre que el gestor alcance un contrapeso entre ingresos (cotizaciones y otros aportes), y egresos (siniestralidad y gastos por administración).
La disgregación del sistema previsional en distintos “casilleros” de administración autónoma provoca una considerable cantidad de efectos negativos que a la postre se traducen en menores coberturas y en un mayor tiempo de espera para acceder a los beneficios. Esto, sin considerar lo irracional que supone un seguro social hiper fraccionado donde el bien protegido es una persona indivisible.
“Seguro social de lujo”
En contra de lo que indica la lógica, el Estado optó por un tipo de organización previsional que obliga a los cotizantes a interactuar con un extenso portafolio de administradores, entidades que a su vez otorgan los beneficios a través de una infinidad de formatos distintos.
Cada formato o modalidad de beneficios se comporta como seguro independiente. Requiere de una prima particular y solo presta cobertura a una contingencia específica. Es decir, debe administrarse por separado.
Esto provoca una replicación burocrática innecesaria, como también, una superposición en los beneficios. En otras palabras, la segmentación del seguro social permite que una misma prestación de bienestar pueda ser otorgada por dos o más subsistemas previsionales, a la vez que, un administrador de beneficios puede otorgar la misma prestación a través de dos o más modalidades distintas.
Durante más de un siglo trabajadores y empleadores han realizado aportes equivalentes para financiar este “seguro social de lujo”.
El desarrollo del ordenamiento previsional de salud ha seguido la misma lógica anterior. Es decir, cada vez que el Estado introdujo un beneficio sanitario significó la instauración de una nueva modalidad de atención que funciona como un seguro médico independiente. Esto último, por la forma de financiarse y la particularidad de sus coberturas; pero fundamentalmente por constituir un modelo de salud con reglamentación propia.
Aunque a nadie llame la atención, un beneficiario del Fonasa podría acceder a una simple consulta médica a través de más de una decena de modalidades de atención distintas. Cada uno de estos formatos para ejecutar la misma prestación de salud representa un costo distinto para el Estado.
La mantención de una infinidad de formas distintas de financiar la salud -equivalente al número de modalidades de atención médica vigentes- provoca una serie de distorsiones que, en definitiva, debilitan las coberturas y encarecen el seguro médico. No solo eso, además retardan el acceso al derecho, pues es necesario determinar al administrador previsional y la modalidad de atención médica en una etapa previa a la entrega de los beneficios.
Las consecuencias están a la vista
Nuestro ordenamiento previsional “hace agua” por todos los flancos. A las pensiones insuficientes debemos adicionar el caos que existe en la administración de licencias médicas. Todo esto, sin considerar la enorme crisis por la que atraviesan ambos subsistemas de salud.
El deplorable panorama anterior contrasta con el crecimiento económico exponencial que han experimentado las instituciones encargadas de administrar los distintos regímenes previsionales.
De manera equivalente al incremento de administradores y modalidades de beneficios, el Estado ha expandido y complejizado las entidades encargadas de fiscalizar al sistema, encareciendo los costos totales del seguro social.
Un régimen previsional paralelo
Ahora bien, esta original forma de conceptuar la seguridad social está a punto de completar un nuevo capítulo. Con el loable objetivo de incrementar las alicaídas pensiones, el actual Gobierno intentará introducir un régimen previsional paralelo que ostentará su sello ideológico.
Es decir, no tendrá fines de lucro, será administrado por el Estado y, en una proporción por definir, reintroducirá el régimen de reparto en orden a compensar las pensiones insuficientes.
El administrador estatal se financiará mediante una cotización adicional del 6% de la remuneración imponible con cargo al empleador. Dicho de otra forma, será responsabilidad del empleador realizar la retención de la cotización adicional que, ciertamente será deducida del salario bruto de cada trabajador, monto que en los cotizantes no estatales es determinado por el mercado.
Mientras el gobierno intenta convencer a la ciudadanía que resucitando el régimen de reparto es posible compensar pensiones insuficientes -aunque esto implique volver a fraccionar el seguro social- en salud previsional su inflexible postura ante la crisis de las Isapres le obligan a lo contrario. Efectivamente, un eventual colapso de las Isapres generará que los cotizantes cautivos se queden sin su protección médica habitual.
Una contradicción al programa de gobierno
Con la justificación de fortalecer el Fonasa, la Ley Corta de Isapres crea una nueva modalidad de atención médica que otorgará una cobertura reforzada a cambio de una cotización mayor, rompiendo con esto, más de setenta años en los que la salud pública funcionó bajo el precepto del reparto: aportes proporcionales al ingreso, iguales beneficios para todos los afiliados.
En la incapacidad de ejecutar su programa de estatización previsional este Gobierno apuesta por dos objetivos simbólicos (reforma a las pensiones y ley corta de Isapres) sin reflexionar en que el método que usa para conseguirlos es una contradicción a su programa de gobierno. No solo eso, constituye la repetición del modelo que aniquiló la orgánica de nuestro seguro social.
El obtener un mayor control estatal en el sistema previsional a cambio de repetir un modelo contrario a la lógica de todo seguro, no parece encaminarse a recuperar el real sentido que le dio vida a la seguridad social.
Los orígenes del sistema previsional en Chile
Los orígenes guardan estrecha similitud a la conformación del movimiento sanitario británico (“sanitary movement”, 1830-40). Esta importante organización de corte humanitarista responsable de las primeras campañas de salud pública en el mundo moderno se originó a partir de la sociedad civil. Es decir, fruto de la iniciativa de grupos mayoritariamente de clases medias que compartían un genuino interés en el bien común.
Este mismo espíritu pragmático, muy distante de los idealismos políticos, hizo florecer en nuestro país a diversas sociedades de socorros y cajas previsionales. Durante la “época dorada” del sistema (1960-1970) llegaron a existir 32 entidades que administraban 100 regímenes previsionales distintos.
A pesar del extenso número de gestores y lo heterogéneo de los beneficios que otorgaban, el antiguo ordenamiento de protección social descansaba en la lógica financiera de todo seguro. Es decir, un administrador previsional por persona que asumía todo el riesgo que sus estatutos establecieran. La función principal del gestor era mantener un férreo control en la recaudación de las cotizaciones como también debía velar por la correcta entrega de los beneficios.
Ahora bien, todo lo anterior era viable siempre y cuando existiera una comunidad afiliada lo suficientemente extensa para prorratear el riesgo asegurado y, se pudiera alcanzar una prima estable.
El equilibrio financiero que guió a las primeras administradoras previsionales se rompió como consecuencia de la metodología que el Estado utilizó en orden a mejorar los beneficios que las personas recibían. Estas periódicas intervenciones estatales al sistema de protección común además de fracturar su orgánica están teñidas por la ideología que dominó la época en que fueron ejecutadas.
Finalmente, la conformación de un sistema de protección común basado en dividir el riesgo de las personas generó un seguro social que exhibe un alto grado de ineficiencia. A medida que el Estado pretende extender los beneficios que reciben las personas, aplica un método que termina consiguiendo lo contrario.
En este sentido, mientras la discusión siga empantanada en la miseria intelectual de siempre que circunscribe el problema a una divergencia ideológica entre los defensores del Estado como vía exclusiva para alcanzar el bien común, enfrentados a muerte con quienes abogan por los derechos a la auto determinación de las personas; no debemos esperar que el sistema previsional retome la esencia que lo creó.
