Humpty Dumpty y la coordinación civil-militar

El violento sistema frontal que azotó las regiones de Coquimbo y Atacama fracturó el principio de escalabilidad de la ley Sinapred. Bastaron pocos días para que el sistema transitara desde una respuesta local hacia la declaración del Estado de Excepción Constitucional de Catástrofe.

Si bien la magnitud del evento puede explicar el colapso de capacidades locales, también corresponderá evaluar si los municipios utilizaron las herramientas que brinda la declaración de emergencia preventiva y si contaban tanto con planes actualizados y visados por Senapred, como con equipos preparados para enfrentar la emergencia.

Como sea, el problema de fondo comienza con el Estado de Catástrofe y la puesta en escena del Jedena, responsable de conducir el empleo de las Fuerzas Armadas y de coordinar su acción con autoridades civiles y policiales. Aquí aparece el mantra siempre problemático de la coordinación civil-militar.

Este tipo de coordinación va mucho más allá de reunir instituciones bajo una misma misión, pues antes de coordinar es necesario entenderse mutuamente. Cuando civiles no comprenden los modos en que las Fuerzas Armadas planifican y ejecutan, la coordinación termina dependiendo del voluntarismo más que de mecanismos consolidados. En el terreno este déficit se cristaliza en retrasos, duplicidad de esfuerzos, vacíos de responsabilidad y decisiones contradictorias.

Convengamos que las fricciones entre ambos mundos son naturales, pues cada uno posee culturas, doctrinas, modos y fines distintos. Pero el problema aparece cuando una emergencia obliga a integrar capacidades, interoperar y reaccionar ante situaciones emergentes y cambiantes. Es aquí cuando el Estado de Excepción expone brutalmente las brechas que existen entre ambos mundos.

Humpty Dumpty suele recordarse por su caída, no porque el muro fuera particularmente alto, sino porque descubrió demasiado tarde una fragilidad que le era invisible, subestimando su propia vulnerabilidad. Y cuando cayó, ya no fue posible reconstruirlo. Algo similar ocurre con las relaciones civiles y militares cuando operan en ausencia de una cultura compartida, pues llegará el momento en que no habrá tiempo de desarrollarla.

La pregunta que debemos hacernos es si existen las condiciones para que civiles puedan trabajar de forma conjunta bajo el mando de militares. La respuesta no es muy alentadora pues existen brechas profundas.

En las Fuerzas Armadas la cooperación civil-militar aún debe desarrollarse en los procesos de formación del personal, de lo contrario, pueden generarse en la práctica vacíos de coordinación, conflictos de autoridad y dificultades para integrar adecuadamente a civiles durante una emergencia.

Esto no significa que carezcan de capacidades para enfrentar este tipo de contingencias. Por el contrario, cuentan con rigurosos procesos de planificación operacional, estructuras de mando definidas y procedimientos que permiten desplegar medios con rapidez. Sin embargo, su instrucción en la interacción con civiles sigue siendo predominantemente teórica, con escasas instancias de trabajo conjunto, por ejemplo, en las Academias de Guerra.

En el ámbito civil las debilidades son más evidentes, incluso caóticas. En algunos casos, quienes ejercen responsabilidades en un área de responsabilidad bajo la directiva de un Jedena, rara vez conocen cómo funciona el proceso de planificación conceptual o en detalle de las Fuerzas Armadas, la lógica de su cadena de mando, el alcance de sus medios o las restricciones bajo las cuales actúan. A ello se suma la alta rotación de autoridades y asesores, que dificulta acumular experiencia y consolidar aprendizajes.

En consecuencia, en una emergencia llegan con un lenguaje y concepto peligrosamente divergente. Aunque existen excepciones en profesionales y autoridades sumamente preparados en conocimiento y flexibilidad para adaptarse de un contexto de normalidad a otro de excepcionalidad constitucional.

En dichas condiciones, la coordinación termina dependiendo más de las personas que de las instituciones, aparecen duplicidades de esfuerzos, solicitudes contradictorias, diferencias de criterio y vacíos de responsabilidad que podrían evitarse mediante una preparación conjunta sostenida. Es poco probable que la ciudadanía detecte esas fricciones, aunque muchas veces termina sufriendo sus efectos.

En lo militar, la responsabilidad de construir esos entendimientos recae en el Estado Mayor del Jedena, particularmente en el oficial Cimic (Cooperación Civil-Militar) o ACAT (Asuntos Civiles y Administración Territorial), una función poco conocida fuera del ámbito de la defensa, pero esencial para articular el trabajo en el amplio ecosistema que reúne autoridades políticas, servicios públicos, policías, municipios y organizaciones sociales. Su labor fortalece la legitimidad de las Fuerzas Armadas y contribuye a gestionar las expectativas que la ciudadanía deposita en ellas durante las emergencias.

Pero las soluciones no pasan únicamente por incrementar recursos, modificar atribuciones legales o hacer descansar el esfuerzo en un solo asesor. Requiere incorporar la cooperación civil-militar en la formación de oficiales y funcionarios públicos, institucionalizar ejercicios conjuntos en las Academias de Guerra y cursos regulares de Estado Mayor, fortalecer las capacidades de los equipos de asuntos civiles y establecer mecanismos permanentes de coordinación entre la Autoridad Militar Regional, Senapred, los gobiernos regionales, los municipios y los servicios públicos. La cooperación no puede depender de la experiencia personal de quienes circunstancialmente ocupan esos cargos.

Y esto es esencial pues las catástrofes ponen a prueba tanto la infraestructura, la logística y la calidad de las relaciones entre quienes deben conducir la respuesta en base a coordinación, integración y trabajo conjunto.

La caída de Dumpty solo hizo visible una fragilidad que ya existía y las relaciones entre civiles y militares corren un riesgo similar. Mientras no se desarrolle una cultura institucional compartida, seguirán pareciendo sólidas hasta que una nueva emergencia vuelva a exigirles actuar como un sistema.