La salmonicultura: una actividad que crece más rápido que sus reglas

Hoy Chile es el segundo productor de salmón del mundo, después de Noruega, y esta actividad económica suele presentarse como una historia exitosa de desarrollo nacional y local, con cifras elocuentes de aporte al PIB, empleo y exportaciones. Sin embargo, últimamente este relato ha ido cambiando hacia uno que sostiene que las regulaciones que el Estado ha impuesto estarían “ahogando” su crecimiento y expansión. Esa narrativa se desmorona rápidamente al observar las curvas en alza de las empresas salmonicultoras, cuyas utilidades crecen año a año mientras los incumplimientos de la regulación ambiental y sectorial siguen multiplicándose. Bajo esta mirada, el problema de la salmonicultura no es el exceso de regulación, sino una regulación que llega tarde, está fragmentada y no logra disuadir la infracción y el incumplimiento.

A cuatro décadas de sus inicios en la zona sur austral, el marco regulatorio que se aplica a esta industria sigue siendo disperso, a pesar de ciertos avances puntuales. La actividad se rige principalmente por la Ley General de Pesca y Acuicultura (LGPA) y la ley ambiental, y sus reformas han sido reacciones a las distintas crisis que ha vivido el sector, como ocurrió con el virus ISA entre 2007 y 2009, que dio origen a la Ley N° 20.434 de 2010. Es decir, la tónica ha sido que el Estado ha regulado reactiva y no preventivamente.

La actualización de la cartilla “El régimen jurídico ambiental de la salmonicultura en Chile”, que publicamos recientemente en Fundación Terram, sistematiza gran parte del entramado regulatorio de la industria y evidencia la brecha que existe entre los lineamientos que establecen el principio precautorio y el enfoque ecosistémico que la propia LGPA consagra con la realidad.

Esta distancia se expresa en tres planos, que tienen relación con la distribución territorial de la industria, la evaluación ambiental de sus impactos y la dispersión de competencias entre distintos organismos, incluida la poca capacidad de fiscalización.

En el plano territorial, una expresión clara de la fragmentación y reactividad tanto de la regulación como la propia actividad de los organismos con competencia en la materia, tiene relación con la presencia de la industria dentro de parques nacionales.

Así, desde la entrada en vigencia de la LGPA el desarrollo de la industria dentro de esta categoría de área protegida se encuentra expresamente proscrito. La cuestión relativa al desarrollo de la industria salmonera dentro del perímetro de Parques Nacionales fue resuelta por la Contraloría a través del dictamen N°38.429/2013 en que resolvió, entre otras cuestiones, su improcedencia.

En consonancia con lo anterior el año 2025 el Ministerio de Defensa eliminó Áreas Apropiadas para la Acuicultura que se encontraban dentro de parques nacionales en las regiones de Atacama y Aysén. No obstante, a la fecha aún existen 29 concesiones vigentes dentro de parques nacionales, lo que evidencia la escasa aplicación de los estándares derivados del principio precautorio y enfoque ecosistémico en este ámbito.

La evaluación ambiental también evidencia la brecha entre lo perseguido por la ley y lo que ocurre finalmente en los hechos. Así, si bien la Ley N° 19.300 obliga a estos proyectos a ingresar al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, también señala que aquellos que están dentro o próximos a áreas protegidas deben hacerlo via Estudio de Impacto Ambiental (EIA), sin embargo, sólo siete centros de cultivo de salmónidos lo han hecho mediante un EIA, todos en la Región de Aysén.

Los demás ingresaron por Declaración, un procedimiento que no obliga a abrir participación ciudadana ni a evaluar los efectos acumulativos o sinérgicos. Esto es especialmente grave en una actividad cuyos impactos, como la sedimentación de materia orgánica, el uso de antibióticos o los escapes de una especie exótica, se acumulan en un mismo fiordo o canal.

A su vez, esta debilidad se vuelve más evidente en las áreas protegidas, donde su presencia está muy lejos de ser inocua. En Aysén y Magallanes hay 409 concesiones otorgadas dentro de ellas, la mayoría en las reservas nacionales Las Guaitecas (314) y Kawésqar (66), pero también en los parques nacionales Alberto de Agostini (19), Isla Magdalena (8) y Laguna San Rafael (2).

En relación a la dispersión de competencias en el ámbito de la industria salmonera esta se evidencia en tensiones estructurales que se relacionan principalmente con un diseño institucional disperso. Sobre un mismo espacio marino están involucrados Subpesca, Sernapesca, la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas, el Servicio de Evaluación Ambiental y ahora el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP), pero no existe un procedimiento formal que articule sus decisiones ni una mirada integral de lo que ocurre en los distintos espacios marinos-costeros.

Las comunidades, en tanto, cuentan con escasos espacios de intervención, porque los procesos de evaluación ambiental se realizan a través de DIAs que no cuentan con participación ciudadana obligatoria y las áreas apropiadas para la acuicultura, las agrupaciones de concesiones y las macrozonas sanitarias se definen mediante actos administrativos sin consulta ciudadana.

Frente a este escenario, la respuesta del Estado ha sido principalmente reactiva. La Ley N°21.600, que creó el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP) en 2023, no logró cerrar la puerta a la salmonicultura en las reservas nacionales. La indicación que habría impedido nuevas concesiones en estas áreas se rechazó por un empate en la comisión mixta, y el texto final solo terminó por exigir un plan de manejo, compatibilidad con los objetos de conservación y un informe favorable del SBAP.

Además, el reglamento de áreas protegidas sigue pendiente, y la Ley de Reconstrucción Nacional amplió hasta 2027 el plazo para dictar los reglamentos de la Ley N° 21.600, que debían haber estado listos en septiembre de 2025.

En definitiva, avanzar hacia una institucionalidad que cumpla los mandatos que la propia ley le confiere y hacia una regulación con un verdadero efecto preventivo y disuasivo requiere reformas estructurales que respondan a cada uno de estos problemas. Con respecto a la fragmentación, se necesita una autoridad coordinadora que integre las competencias sectoriales y ambientales, con capacidad real de planificar el territorio y no solo de tramitar concesiones y entregar permisos ambientales. Frente a la debilidad de la evaluación ambiental, los proyectos en áreas protegidas o cerca de ellas deben ingresar por Estudio de Impacto Ambiental, y se requiere una evaluación a escala de fiordos, canales y cuencas, con umbrales de carga máxima que sean vinculantes.

En cuanto al régimen de concesiones, es necesario revisar el estatuto de las concesiones y vincular las patentes al desempeño ambiental y sanitario de cada centro. En lo que concierne el incumplimiento, hay que robustecer la fiscalización, especialmente en las zonas remotas de Aysén y Magallanes, y agilizar los procedimientos sancionatorios. En las áreas protegidas, además, se deben dictar los reglamentos pendientes para operativizar el servicio. Por último, las decisiones sobre el uso del borde costero deben incorporar participación ciudadana y consulta indígena.

En tanto el ordenamiento de la industria siga respondiendo primero a la lógica productiva, amparado en instituciones públicas sin capacidad real de fiscalizar y sancionar y solo después, de forma tardía y reactiva, ocuparse de la protección de los ecosistemas, la salmonicultura seguirá creciendo más rápido que sus reglas, y el costo lo seguirán pagando los frágiles y valiosos ecosistemas marinos de la Patagonia chilena.

Pablo Madrid
Investigador Fundación Terram

Diego Rojas
Abogado de Fundación Terram