Opinión
Miércoles 24 julio de 2019 | Publicado a las 10:52
Decreto N¬ļ 56 del Minvu induce a la colusi√≥n p√ļblica-privada en precios del suelo
Por Tu Voz
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A prop√≥sito de reglamentar un vocablo sobre ‚Äúviviendas integradas‚ÄĚ, creado por la Ley 20.741 del a√Īo 2014, sin que dicha ley haya definido el concepto, ni haya fijado su alcance, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu) aprob√≥ el Decreto Supremo N¬į 56, publicado en el Diario Oficial con fecha 10 de julio de 2019, cuyo texto se aprecia en documento adjunto.

Siendo la integraci√≥n urbana un objetivo deseable, y actualmente pol√≠ticamente correcto, desgraciadamente el Minvu opt√≥ por dise√Īar un sistema altamente discrecional, al margen de la planificaci√≥n urbana, que distorsiona sensiblemente los precios de mercado del suelo, que, mediante una simple resoluci√≥n del Ministro de Vivienda, fijar√° las normas urban√≠sticas para un pol√≠gono determinado, caso a caso, ya sea terreno por terreno o para un conjunto de terrenos, que alterar√°n a futuro la altura m√°xima de la edificaci√≥n, el coeficiente de constructibilidad, densidad, rasantes, superficie predial m√≠nima y dotaci√≥n de estacionamientos que hubieren determinado los Planes Reguladores Comunales (PRC) de todas las municipalidades del pa√≠s.

Al respecto, cabe tener presente que el aludido mecanismo discrecional, que distorsiona los precios de los terrenos, se inscribe dentro de un mercado donde se transan aproximadamente el equivalente a 7.000 millones de dólares anualmente, lo que ilustra el apetito de algunos interesados por el tema.

Dem√°s est√° decir, que, modificar caso a caso, terreno por terreno, las normas urban√≠sticas que lo afectan, donde se altera el valor del suelo hasta en m√°s de 10 veces su precio, no es precisamente una buena ni sana pol√≠tica p√ļblica. Menos a√ļn, cuando ello se har√° mediante resoluciones administrativas discrecionales, es decir, a gusto del funcionario de turno.

Alternativamente el Minvu ten√≠a la opci√≥n de haber implementado un sistema con normas de general aplicaci√≥n de car√°cter objetivo e impersonal, con normas conocidas de antemano, directamente establecidas en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), donde permitiera una mayor intensidad de uso urbano en las cercan√≠as a las estaciones de Metro o de ferrocarril urbano o interurbano, o frente a v√≠as expresas y troncales, es decir, aprovechando la valiosa infraestructura vial y de transporte del pa√≠s, pero en vez de ello, los avispados tecn√≥cratas del Minvu dise√Īaron un mecanismo completamente discrecional que siembra la semilla de la corrupci√≥n, e incentiva que operadores privados coopten a los agentes del Estado que deber√°n decidir caso a caso, bajo un mecanismo arbitrario.

Es una l√°stima que el Presidente Pi√Īera, quien firma el susodicho Decreto, se haya prestado para semejante mecanismo que propende a la colusi√≥n p√ļblica-privada, lo que contrasta abiertamente con su discurso anticorrupci√≥n, rest√°ndole credibilidad al mismo.

También llama la atención que el Ministro de Vivienda, Cristián Monckeberg, haya concurrido con su firma a semejante decreto, pudiendo haber optado por un sistema más transparente y probo. Ello se agrava por el hecho que, la fijación discrecional, y caso a caso, de las referidas normas urbanísticas, serán aprobadas en el futuro por resolución administrativa de él mismo.

Siendo el Ministro Monckeberg un abogado, tiene la obligaci√≥n de saber tambi√©n, que la potestad reglamentaria es una facultad exclusiva y no delegable del Presidente de la Rep√ļblica, en virtud del art√≠culo 32, N¬į 6, de la Constituci√≥n Pol√≠tica, en armon√≠a con su art√≠culo 35.

Pues bien, el mecanismo ideado por el Minvu delega la potestad de fijar reglamentaciones urban√≠sticas, mediante una simple resoluci√≥n administrativa, con el agravante de hacerlo caso a caso, pol√≠gono por pol√≠gono, emanadas exclusivamente del Ministro de Vivienda, es decir, al margen del Presidente de la Rep√ļblica, lo que es enteramente inconstitucional.

En efecto, conforme al art√≠culo 32, N¬į 6, de la Constituci√≥n Pol√≠tica, ‚Äúson atribuciones especiales del Presidente de la Rep√ļblica, ejercer la potestad reglamentaria en todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal, sin perjuicio de la facultad de dictar los dem√°s reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecuci√≥n de las leyes‚ÄĚ.

Luego, en el art√≠culo 35, de la Constituci√≥n Pol√≠tica del Estado, se establece que, ‚Äúlos reglamentos y decretos del Presidente de la Rep√ļblica deber√°n firmarse por el Ministro respectivo y no ser√°n obedecidos sin este esencial requisito. Los decretos e instrucciones podr√°n expedirse con la sola firma del Ministro respectivo, por orden del Presidente de la Rep√ļblica, en conformidad a las normas que al efecto establezca la ley.‚ÄĚ

De suerte entonces, que la Constituci√≥n radica exclusivamente en el Presidente de la Rep√ļblica el ejercicio de la potestad reglamentaria, y para tales efectos, establece una distinci√≥n esencial, entre los ‚Äúreglamentos‚ÄĚ y los ‚Äúdecretos‚ÄĚ, para los fines de exigir a los primeros, la firma del Presidente de la Rep√ļblica, en conjunto con el Ministro del ramo respectivo, en contraste con los segundos, -decretos e instrucciones-, en que pueden ser firmados s√≥lo por el Ministro respectivo, bajo la f√≥rmula ‚Äúpor orden del Presidente de la Rep√ļblica‚ÄĚ.

Cuando se trata de ‚Äúreglamentos‚ÄĚ, la Constituci√≥n Pol√≠tica no permite delegar esa potestad reglamentaria del Presidente de la Rep√ļblica, ni siquiera a un Ministro de Estado, pues de lo contrario no deber√°n ser obedecidos.

As√≠ tambi√©n lo ha entendido el Tribunal Constitucional, tal como se advierte en la doctrina establecida en la sentencia Rol N¬į 591, del a√Īo 2006. En la consideraci√≥n vig√©sima se estableci√≥ que:

‚ÄúVIGESIMO: Que fluye de los preceptos referidos o transcritos una serie de conclusiones, las cuales aparecen resumidas a continuaci√≥n: Primera, la Constituci√≥n radica, √ļnica y excluyentemente, en el Presidente de la Rep√ļblica el ejercicio de la potestad reglamentaria, prohibiendo delegar tal ejercicio cuando se trate de reglamentos o decretos supremos reglamentarios;‚ÄĚ

En el considerando N¬į 9, de la sentencia Rol 153 de 1993, el Tribunal Constitucional defini√≥ lo que ha de entenderse como ‚Äúreglamento‚ÄĚ, en los siguientes t√©rminos:

‚Äú9¬į. Que, en lo que dice relaci√≥n con la naturaleza jur√≠dica del Decreto Supremo N¬į 66, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de 1992, que aprueba el Plan Regulador Intercomunal La Serena-Coquimbo, es evidente que √©ste constituye un decreto supremo de car√°cter reglamentario, pues re√ļne todas las caracter√≠sticas de este tipo de normas, a saber: emana del √≥rgano ejecutivo, es de general aplicaci√≥n, es obligatorio, de car√°cter permanente y no se agota con su cumplimiento;‚ÄĚ

Como se podr√° apreciar, en atenci√≥n a la doctrina constitucional aludida, las resoluciones que a futuro dicte el Ministro Monckeberg, para fijar un r√©gimen especial de normas urban√≠sticas para determinados predios, revisten el car√°cter de reglamentarias a las que alude la Ley Suprema, puesto que ser√°n de aquellas que emanan de √≥rgano ejecutivo (el Minvu), de general aplicaci√≥n (cualquier persona podr√° beneficiarse de ellas), obligatorias (dado que se trata de normas que deber√°n aplicarse a los proyectos que combinen cierto porcentaje de personas subsidiadas con otras que no cuenten con el subsidio habitacional), de car√°cter permanente, pero se dictar√°n sin la firma del Presidente de la Rep√ļblica y a espaldas de √©ste, lo que ilustra el vicio constitucional con que han sido elaboradas y aprobadas.

Llama la atenci√≥n que la Contralor√≠a General de la Rep√ļblica no haya cumplido con su deber de haber representado al presidente Pi√Īera tan evidente inconstitucionalidad, y m√°s a√ļn, que haya tomado raz√≥n de un decreto que ostensiblemente siembra la semilla de la corrupci√≥n.

Es muy probable que rápidamente se crearán verdaderas mafias en torno a las Seremi de Vivienda o de la División de Desarrollo Urbano (DDU) del Minvu, si es que ya no se crearon ya cuando se redactaba el decreto, buscando comprar terrenos baratos por las normas restrictivas que lo afectan derivadas de los Planes Reguladores Comunales, para luego vender a un alto precio los terrenos que se incluyan en las mencionadas resoluciones del Ministro, que liberan normas urbanísticas, allí donde antes estaban severamente limitadas. Será un negocio que reporte rentabilidades superiores al 1.000%, es decir, mayores que las obtenidas por el narcotráfico y otras similares fuera de la ley.

Lo anterior afectará irreversiblemente los principios de la libre competencia, toda vez que dicha distorsión en el mercado del suelo lleva aparejado grandes asimetrías en el acceso oportuno a las listas que prepare la respectiva Seremi o la DDU, antes que las resoluciones se publiquen en el Diario Oficial.

De hecho, la m√°xima rentabilidad se obtendr√° si se produce la aludida colusi√≥n p√ļblico-privada, en el uso de informaci√≥n privilegiada respecto de cu√°les predios y con qu√© normas se ver√°n beneficiados con las resoluciones que dicte el Ministro de Vivienda, todo ello dentro de un mercado del suelo donde, como ya est√° dicho, se producen transacciones anuales cercanas a los 7.000 millones de d√≥lares a nivel pa√≠s.

Ya está dicho que el Decreto 56 aludido, faculta por la vía reglamentaria, sin su contrapartida legal, tanto a la Seremi de Vivienda como a la DDU, para determinar los polígonos de terrenos donde se fijarán las tan codiciadas normas urbanísticas más favorables, que alterarán los precios del mercado del suelo, acto administrativo que debe ser revisado.

Por si fuera poco, las referidas resoluciones discrecionales del Ministro de Vivienda tambi√©n estar√°n exentas de la Evaluaci√≥n Ambiental Estrat√©gica que exige la Ley 19.300 sobre Medio Ambiente, y tambi√©n estar√°n exentas del examen preventivo de legalidad por parte de la Contralor√≠a General de la Rep√ļblica, dado que no pasan por el tr√°mite de Toma de Raz√≥n.

La Cámara Chilena de la Construcción (CCHC) probablemente celebre con entusiasmo la dictación del decreto 56 en comento, pues, por esa obscena vía sus asociados más importantes, no más de 40, podrán acceder a terrenos más baratos, y aprovechando su ostensible influencia sobre el Minvu, esa asociación gremial empresarial lo terminará sabiendo antes que se firmen las correspondientes resoluciones del Ministro de Vivienda, que alteren caso a caso el régimen urbanístico que los afecta y a través de ello, se distorsionará sensiblemente el precio del suelo.

Lo que no ha tomado en cuenta la actual directiva de la CCHC, es el hecho que los permisos de edificación que se otorguen bajo este nuevo sistema discrecional, deberán identificar el nombre de la inmobiliaria que se haya beneficiado con tan increíble régimen urbanístico, y por esa vía se sabrá quienes resultan privilegiados por las resoluciones que a futuro apruebe el Ministro de Vivienda.

Otro aspecto que llama la atenci√≥n del decreto 56, es la conceptualizaci√≥n que formula respecto de ‚Äúviviendas integradas‚ÄĚ, las que concibe como un simple porcentaje de personas que tengan subsidios habitacionales, con otras que no lo tengan, tambi√©n fijado caso a caso en la propia resoluci√≥n, lo que ilustra la pobreza conceptual en materia de integraci√≥n urbana.

A estas alturas cabe preguntarse, ¬Ņqu√© genera la segregaci√≥n urbana, que tanto se critica pol√≠ticamente?

El Alcalde Joaqu√≠n Lav√≠n subi√≥ en las encuestas, en su carrera presidencial, a prop√≥sito de plantear un proyecto de ‚Äúviviendas sociales‚ÄĚ en Las Condes, aun cuando el anteproyecto aprobado para tal fin, mediante resoluci√≥n 38 de 2018, no cumpla con ninguno de los requisitos para ser consideradas como tal, asunto que por lo dem√°s denunciamos en la Contralor√≠a, sin respuesta a la fecha.

Es decir, para el Alcalde Lavín, la integración urbana se logra, por el hecho que personas de menores recursos, puedan acceder a una vivienda en una comuna de mayores ingresos socioeconómicos, aspecto completamente diferente a lo planteado por el Minvu, que relaciona la integración urbana exclusivamente a combinar personas con subsidio habitacional con otras que no tengan el referido subsidio, aun cuando las viviendas se construyan por este mecanismo en una comuna periférica y de pocos recursos, como lo es La Pintana, en el sector La Platina, por el solo hecho de ubicarse hasta un kilómetro de distancia de la estación de Metro Santa Rosa.

Pero la verdadera causante de la segregaci√≥n urbana es el propio marco regulatorio de vivienda y urbanismo, especialmente por efectos de la fijaci√≥n de densidad, que excluyen siempre a las personas que s√≥lo pueden acceder a una vivienda de menor valor, que est√° asociada al tama√Īo de √©stas, sin perjuicio de los efectos que genera la segregaci√≥n con los usos de suelo y otras normas urban√≠sticas.

De ahí que, si se entendiera más adecuadamente las causas de la segregación urbana, el Alcalde Lavín habría podido promover mucho más efectivamente la integración urbana, y sin comprometer recursos fiscales, por la vía de liberar la densidad en su Plan Regulador Comunal, cosa que hasta el momento se ha rehusado a hacer.

El Minvu, por su parte, también habría podido propiciar una efectiva integración urbana, por la vía de modificar el marco regulatorio en materia de normas urbanísticas, especialmente en materia de densidad, a través de normas objetivas e impersonales incorporadas en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), dado que tal instrumento es el que ejerce la planificación urbana a nivel nacional, conforme se establece en el artículo 29 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), en armonía con su artículo 28. Así el mecanismo sería honesto y no existiría el peligro de la utilización de información privilegiada para la compra de terrenos, como si ocurre con la delegación impropia a una resolución administrativa discrecional.

Pero en vez de ello, el Minvu optó por crear un mecanismo artificioso, totalmente al margen de la planificación urbana, por la vía de fijar reglamentaciones polígono por polígono, que se superponen a las que hayan establecido los Planes Reguladores Comunales, aun cuando éstos se hayan aprobado observando los mayores requisitos que estableció la Ley 21.078 sobre transparencia del mercado del suelo.

Semejante sistema discrecional, además de su inconstitucionalidad, y que siembra la bases para la corrupción, traerá consigo una enorme y verdadera incertidumbre jurídica, dado que, el decreto 56 no aclaró ni previó, la forma en que se concilien las nuevas normas urbanísticas que fije la resolución del Ministro, con las que establezcan los referidos Planes Reguladores Comunales, aprobadas por Decreto Alcaldicio o por Resolución del Intendente.

Por ello, los permisos de edificación que así se obtengan a futuro, serán esencialmente impugnables, al incumplir las normas urbanas que paralelamente establezcan los referidos Planes Reguladores Comunales, sin que se haya previsto la prelación entre ambos regímenes paralelos.

¬ŅSer√° la discrecionalidad urbana la que busca implementar la nueva Pol√≠tica Nacional de Desarrollo Urbano, a que alude el primer considerando del decreto 56? y al respecto nos preguntamos si los integrantes del Consejo Nacional de Desarrollo estar√°n al tanto de las perversiones comerciales ad portas.

De hecho, la Jefa de la Divisi√≥n de Desarrollo Urbano, del Minvu, Paz Serra, no tuvo empacho en reconocer p√ļblicamente, en entrevista en La Tercera, que redact√≥ otro decreto, el reciente Decreto N¬į 13 (Minvu) de 2019, para beneficiar el proyecto Costanera Center de Cencosud, en la comuna de Providencia, ligada al empresario Horst Paulmann.

¬°Asombroso!

No solo se hace primar el inter√©s particular por sobre el inter√©s general, apart√°ndose del principio de imparcialidad que la Ley exige a toda autoridad y funcionario p√ļblico, sino que, m√°s grave a√ļn, la mencionada Jefa de la Divisi√≥n de Desarrollo Urbano, del Minvu, no parece advertir los problemas a la probidad que semejante conducta representa.

A mayor abundamiento, cabe se√Īalar que semejante forma de reglamentar urbanismo y construcciones, est√° muy lejos de la necesaria agilizaci√≥n requerida para los permisos de edificaci√≥n, la cual una vez aprobada debe operar desde su entrada en vigencia hacia futuro, y no con efectos retroactivos para beneficiar a un determinado particular.

El se√Īor Paulmann sab√≠a perfectamente el d√≠a que obtuvo el permiso de edificaci√≥n del Costanera Center, que deb√≠a ejecutar debidamente las medidas de mitigaci√≥n de su Estudio de Impacto sobre el Sistema de Transporte Urbano (EISTU) como requisito previo para solicitar y obtener la recepci√≥n del edificio, todo ello, en virtud de norma expresa contenida en el art√≠culo 2.4.3 de la OGUC.

Sin embargo, Cencosud no cumplió con su obligación legal, y todavía no ejecuta todas las obras de mitigación vial que le son exigibles para su proyecto, y logra que el Minvu, dicte el referido Decreto 13, en que lo libera de tales obligaciones, sustituyéndolas por una simple boleta de garantía, traspasando con ello, el problema a la Municipalidad de Providencia, la que, en definitiva ahora tendrá que hacerse cargo del asunto, y no el particular que genera los congestionamientos vehiculares con su mega proyecto inmobiliario.

Es decir, se trata de una norma a medida de los intereses de un particular que no había cumplido con sus obligaciones, en contraste con los demás empresarios más serios que si cumplieron con sus obligaciones derivadas de los EISTU, afectando nuevamente las bases de la sana y libre competencia.

Todo parece indicar que agentes del Estado, particularmente del Minvu, s√≠ han sido efectivamente cooptados por intereses privados, en vez de legislar en pos del bien com√ļn, lo que por cierto exige imparcialidad y probidad a toda prueba. Dicho lo anterior y dado que este mal concebido Decreto 56, por su manifiesta inconstitucionalidad, no deber√° aplicarse, esperamos que los parlamentarios que conozcan la materia ejercer√°n sus atribuciones ante el Tribunal Constitucional.

Patricio Herman

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