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Una nota previa
Durante las últimas semanas he sido parte de la redacción, en el marco institucional del Observatorio de Políticas Públicas del Departamento de Gestión y Políticas Públicas de la Universidad de Santiago, de un informe sobre la gestión del Ministerio de Relaciones Exteriores entre el 11 de marzo y el 1 de octubre de 2026.
El Observatorio nació para medir fenómenos latentes de la acción pública, es decir, aquello que no está en la ley ni en el presupuesto, pero que es de relevancia en la toma de decisiones. El informe que firmo es el primer ejercicio de ese programa aplicado a la Cancillería. Esta columna condensa sus hallazgos y, sobre todo, defiende el supuesto metodológico que lo sostiene: que las relaciones exteriores pueden y deben ser leídas como política pública. No es un supuesto evidente, y por eso le dedico la parte final de estas páginas.
Hay factores políticos que no están en el informe porque corresponden a un ámbito contextual que dicho informe no busca. Pero en esta columna serán señalados al inicio, siempre como apoyo a la comprensión de la relación entre lo analizado y el presente nacional. La columna en la práctica es un resumen del informe. Si se quiere contar con el documento del informe, estará disponible al final de la columna.
El caso que atraviesa al gobierno desde su inicio
Ningún otro asunto exterior ha ocupado de manera continua los siete meses observados como el Escudo de las Américas. El caso nace incluso antes del gobierno.
En enero, la administración de Gabriel Boric autorizó y luego suspendió la concesión del cable submarino Chile–China Express; asociado a este acuerdo con China en febrero el Departamento de Estado revocó las visas de un ministro y de dos funcionarios; el 3 de marzo la reunión de traspaso en La Moneda terminó en veinte minutos y el presidente electo viajó a Doral con una credencial que ningún otro invitado podía exhibir: haber roto con un gobierno de izquierda saliente a propósito de un proyecto chino.
José Antonio Kasto viajó, antes de asumir, ya mostrando un acto de autoridad ante Estados Unidos. Fue un gran triunfo para Kast el que, antes que comenzara su gobierno, podía mostrar poderío y capacidad de satisfacer al aliado principal. Pero quizás el hecho generó una expectativa desmesurada.
Lo que siguió es una secuencia que la discusión pública tendió a confundir y que en el informe referido nos esforzamos en distinguir. Entre el 4 y el 12 de marzo se produjeron cuatro documentos distintos: la declaración de seguridad de diecisiete gobiernos en el Comando Sur, la cumbre fundacional del Escudo con el presidente electo en la sala, la firma del ministro de Defensa al día siguiente del cambio de mando y la declaración sobre minerales críticos suscrita por el canciller. Cuatro documentos en ocho días. Un frenesí.
Entre mayo y julio, Chile apareció como «miembro» en tres pronunciamientos del grupo mientras el gobierno se declaraba observador: la pertenencia no se adquiría por un acto de adhesión sino por la práctica de publicar textos comunes. En julio llegó el arancel del 12,5 por ciento sobre el salmón; en agosto, el ministro de Defensa dijo que Chile no era patio trasero de nadie y el embajador respondió exhibiendo en redes la firma que ese mismo ministro había estampado en marzo. Pero claro, la firma de Barros no era por todo lo que se estaba trabajando después, era un acuerdo circunscrito, breve y completamente asociado a seguridad.
En septiembre el embajador de Estados Unidos en Chile refirió la «Doctrina Donroe», que es la lectura de Trump a la doctrina Monroe. Y desde esa época la Cancillería negoció en solitario un texto que su equipo jurídico consideraba inaceptable en su versión original. En la discusión jurídica se plantearon dos modificaciones, el consejo de excancilleres recomendó no adherir y el 22 de septiembre el Presidente adhirió en Nueva York. Siguieron la declaración de dos expresidentes pidiendo revertir la decisión, la primera interpelación a un canciller en la historia parlamentaria chilena y un recurso ante la Contraloría.
Hay que ser precisos sobre un punto que ha concentrado el debate. «No hubo firma» es verdadero y es irrelevante: las declaraciones conjuntas del Departamento de Estado no se firman, se publican. La ausencia de firma no fue una decisión chilena de tomar distancia; fue la forma del instrumento para los quince participantes. El canciller tiene razón en que no existe un tratado. La oposición tiene razón en que existe un compromiso político más amplio que el comunicado. Y la propia Cancillería reconoció que presentar la adhesión como un mero intercambio de información policial fue un error, ya que sabían que Washington publicaría el texto completo.
Lecturas del Escudo de América
Comparar la recepción del Escudo en los quince gobiernos que publicaron la declaración permite tres lecturas:
a) La primera: el Escudo es un bloque de afinidad política antes que una alianza de seguridad; sus altas y bajas entre marzo y septiembre siguen el ciclo electoral, no la geografía del crimen, y excluye (el Escudo) a los dos países donde se asientan diez de las veinticuatro organizaciones designadas.
b) La segunda: el escrutinio crítico ha sido intenso donde concurren una oposición con capacidad parlamentaria, una tradición de política exterior de Estado y una dependencia económica de China que vuelve costosa la exclusividad; Chile reúne las tres condiciones y por eso su reacción es la más fuerte del grupo de países. Es decir, Chile ha sido más crítico que nadie sobre el Escudo.
c) La tercera, y la que más importa: en todos los Estados la fórmula de resguardo es la misma, soberanía intacta, conformidad con la legislación nacional, tropas sujetas a autorización parlamentaria, y en ninguno esa fórmula ha impedido que el contenido del compromiso se amplíe de la seguridad a la economía y de la economía a la coordinación multilateral.
Chile fue, según su propia Cancillería, el único país que pidió modificar el texto. Esa singularidad puede significar que es un Estado que conserva reflejos de autonomía dentro de un bloque; o que se trata de un Estado que negocia cláusulas porque no se atreve a negociar la posición en el Escudo.
El vecino, el aliado y el sistema austral
El informe no se agota en el Escudo. Con Argentina, la convergencia entre los gobiernos de Kast y Milei reabrió en el mismo movimiento materias en que los intereses permanentes de ambos Estados no coinciden: la referencia a los derechos argentinos sobre Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur, la controversia sobre el Estrecho de Magallanes y la demarcación pendiente en Campos de Hielo Sur. Sostengo que esos asuntos, jurídicamente distintos, forman un único sistema austral y que Chile carece de una doctrina que los trate de modo integral.
En ese sistema la presencia británica en el Atlántico Sur cumple una función que rara vez se formula en público: impide que Argentina concentre la posición oriental del extremo austral. Y Estados Unidos ingresa por dos vías, la narrativa, cuando Washington abre la puerta a revisar su neutralidad histórica sobre las islas, y la material, cuando Chile y Argentina convergen hacia un mismo ecosistema militar, tecnológico y logístico cuyo proveedor común se convierte en regulador externo de la profundidad estratégica de ambos. Estados Unidos provee las armas a Chile y Argentina, es decir, puedes comprar el hardware, pero no tienes el software. Y tampoco tienes todo el hardware, por cierto.
La inclusión de dos países de gran tamaño en el sistema no elimina la rivalidad austral entre Chile y Argentina: le superpone una capa de dependencia y otorga a un tercero una capacidad potencial de arbitraje. La pregunta estratégica no es de quién son las Malvinas, sino qué distribución futura del poder austral preserva mejor la soberanía, la autonomía y la proyección antártica de Chile.
De la tesis táctica al peso estratégico
La tesis del informe es que hay un cambio de escenario que debería suponer un giro copernicano, que no ha ocurrido. La Cancillería ha administrado con competencia cada episodio y, episodio tras episodio, ha aplazado la definición de la posición desde la cual los episodios deberían administrarse.
Para entenderlo hay que reconstruir la tesis con que Chile aprendió a leer el mundo después de 1990: en un orden liberal dibujado por reglas multilaterales, apertura comercial y primacía estadounidense sin rival, la mejor estrategia para un Estado mediano consistía en no tener una estrategia de posición sino una táctica de acceso.
Regionalismo abierto, sesenta acuerdos comerciales, APEC, OCDE, derecho internacional y autoimagen de país puente. Era ser el mejor alumno de la clase de un orden conocido. Fue una táctica de excelencia dentro de una estructura que se daba por supuesta. Un país que exporta cobre a China, importa seguridad de Estados Unidos y reglas de Europa no necesitaba decir dónde estaba. Ni siquiera se lo preguntaban. Pero hoy se lo preguntan.
La interdependencia ha sido armada; el garante del orden (Estados Unidos) narra ese orden (que lo tuvo como único líder mundial) como una pérdida propia. Considera que el costo de ser hegemónico era muy alto. Y pide hegemonía sin costo. Y es así como Estados Unidos ejecuta su revisión; y los bienes que Chile posee, cobre, litio, el Estrecho, la Antártica, los cielos, han dejado de ser activos comerciales para convertirse en activos geopolíticos, es decir, en cosas que otros quieren controlar.
Chile vive en la geopolítica aunque no tenga una política geopolítica.
Lo decisivo es que dos gobiernos de signo opuesto han administrado el mismo problema con la misma herramienta: el anterior, con una gramática de guardián moral; el actual, con adhesiones acompañadas de cláusulas de soberanía que protegen la forma jurídica mientras la cadena de traducción institucional avanza en direcciones no predecibles. La tesis táctica en Chile no es una política de gobierno. Es una política de Estado por omisión.
El aliado principal se ha convertido en un dilema en el sentido preciso que Snyder dio al término: cada movimiento que reduce el riesgo de abandono aumenta el riesgo de atrapamiento. Durante tres décadas el aliado fue el garante de la estructura dentro de la cual la táctica funcionaba; ahora es quien modifica la estructura y pide que lo acompañemos en la modificación sin saber qué le toca a Chile.
No es un adversario ni un socio poco fiable: es un amigo cuya amistad tiene un precio en opciones, y la tesis táctica no sabe calcular precios en opciones porque nunca tuvo que hacerlo.
El peso estratégico no es poder; es la combinación de previsibilidad e indispensabilidad. Chile posee los nodos; lo que no posee es la teoría que los convierte en una posición en un mapa. Y es que no tenemos mapa. El salto no consiste en elegir entre Washington y Beijing ni en sumarse al Escudo o abstenerse. Consiste en que el Estado chileno formule, sostenga y haga valer una teoría de sí mismo en la estructura del poder, y acepte los costes de haberla formulado.
Ese salto todavía no se ha dado, y el aplazamiento ya está siendo leído por aliados y competidores como la respuesta que Chile puede dar, lo que torna al país líder del subcontinente por décadas en un jugador confundido.
El valor de considerar las relaciones exteriores como política pública
Todo lo anterior descansa sobre una decisión metodológica que debemos explicitar, porque la tradición dominante la evita. Las relaciones internacionales nacieron como el estudio de la alta política: un dominio reservado al Ejecutivo, orientado hacia afuera, gobernado por la lógica de la anarquía del mundo y la teoría del poder y, por eso, exento de las reglas de formación, implementación y evaluación que rigen a las políticas sectoriales.
En su versión más rigurosa, el realismo estructural de Waltz explica la posición de un Estado por su lugar en la distribución de capacidades y deja poco espacio para preguntar cómo se decide, quién decide y con qué consecuencias domésticas. Esa concepción tiene consecuencias prácticas que van más allá de la academia. Si la política exterior es alta política, entonces la reserva diplomática es la regla, el Congreso interviene sólo cuando hay tratado, el ciudadano se entera cuando el hecho está consumado y el analista se limita a calificar la orientación como acertada o errada. Es, exactamente, la cultura que ha permitido en Chile que una cadena de declaraciones sin tratado produjera un compromiso político de magnitud sin que ningún eslabón pasara por el Poder Legislativo.
Frente a esa tradición, al menos tres líneas de trabajo permiten leer las relaciones exteriores como política pública.
La primera es el análisis de política exterior que algunos autores han construido (Snyder, Bruck y Sapin, Allison). Nada ilustra mejor esta perspectiva que la división que el informe documenta dentro del Ejecutivo chileno: el ministro de Defensa que fija el límite público en agosto y no participa en la negociación de septiembre; una Cancillería, un Segundo Piso y un ministro de Seguridad que conducen el proceso; y un gobierno que el mismo 22 de septiembre habla con dos voces ante el Congreso y ante el mundo.
La segunda línea es la teoría de los juegos de dos niveles de Putnam: toda negociación internacional se juega simultáneamente en la mesa externa y en la mesa doméstica, y lo que un gobierno puede comprometer afuera depende de lo que su coalición interna está dispuesta a ratificar. El consejo de excancilleres que recomienda no adherir, los expresidentes que rompen la práctica de la reserva, la interpelación y la Contraloría son la mesa doméstica cobrando, con retraso, la factura de una negociación que se cerró como si esa mesa no existiera.
La tercera es la noción de asuntos intermésticos acuñada por Manning para nombrar materias que son a la vez internacionales y domésticas, comercio, energía, migración y hoy seguridad y tecnología, y que por ello no admiten la lógica de la reserva. Hill extrae la consecuencia general: la política exterior es una política pública con rasgos especiales, no una excepción a la política pública.
¿Qué se gana con esta lectura?
La ganancia es evaluativa. La alta política no se evalúa; se aprueba o se condena. La política pública se evalúa por resultados. Preguntarse cuántas investigaciones conjuntas produjo la cooperación, qué activos se rastrearon, cuántas alertas fueron útiles, qué proveedor controla la plataforma analítica que ahora usan las policías y qué costaría salir de ella, es preguntarse por el valor efectivo de una adhesión cuyo texto es idéntico para quince gobiernos y cuyo valor depende por entero de la arquitectura nacional que lo recibe.
Pero también hay una mejora estratégica, y es la que conecta esta discusión con el argumento central del informe. Una evaluación de impacto geopolítico sólo puede evaluar contra una definición de interés estratégico; un mapa de dependencias sólo distingue las aceptables de las inaceptables cuando existe un criterio sobre qué autonomía se quiere conservar.
Leer la Cancillería como política pública permite observar el desplazamiento de la táctica a la estrategia en el único nivel donde se vuelve concreto: en los acuerdos, los protocolos y las categorías que el Estado adopta mientras decide, sin decirlo todavía, si está dispuesto a formular una teoría de sí mismo. La política pública no sustituye esa decisión; la hace trazable, reversible y, sobre todo, imposible de seguir aplazando sin registro que explicite lo que se está haciendo. La interpelación tuvo la virtud (la única que alcanzó a tener) de establecer que el tema exterior es asunto de decisiones internas con impactos internos y que ello debe ser trazable.
Hay, por último, una razón institucional que me concierne directamente. Para un Observatorio de Políticas Públicas, la unidad de seguimiento más útil no es el tratado ni la ley. Son las declaraciones, los memorandos, los marcos voluntarios, los estándares técnicos, los sistemas de información y las categorías de riesgo, porque allí comienza a formarse la política futura.
El análisis de los discursos pronunciados en Naciones Unidas que incorpora el informe tiene esa misma función prospectiva: permite detectar qué políticas pueden volverse políticamente pensables antes de que sean adoptadas. Un Estado mediano que quiera conservar opciones necesita observar sus propias decisiones con la misma seriedad con que observa las de las potencias o de países de relevancia por vecindad u otros factores.
Considerar las relaciones exteriores como política pública no es una moda académica ni una concesión a la fiscalización parlamentaria. Es la condición para que un país que durante tres décadas prosperó sin posición pueda, cuando la estructura ya no lo protege, decidir deliberadamente la posición que busca. Y es que la idea es que Chile decida sobre Chile y ese problema es un desafío siempre, porque la independencia se celebra en todos los países libres, pero en realidad la independencia nunca está completa.
Puedes ver el informe aquí.
