"Cualquier país puede tener la capacidad para afrontar el gasto de los bonos, pero dejar de lado políticas públicas definidas como relevantes en el presupuesto para transferir dinero directo al bolsillo es una señal de decadencia en diseño de políticas públicas".
El indicador de pobreza de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (en adelante CASEN) se ha reducido desde 10,7% (2020) a 6,5%. Es una modificación de gran tamaño. Los números no se suelen mover de este modo. Si fuera un fenómeno estructural debiéramos esperar una modificación continua en la misma dirección. Si pensamos que esta reducción supone quedar en 3/5 partes del puntaje original, entonces debiéramos esperar una reducción siguiente para dos años más, llegando a cifras sobresalientes. Este salto, para que se entienda, es proporcional a la reducción de la pobreza de América Latina lograda entre 1993 y 2007, es decir, en catorce años. Y Chile lo habría hecho en solo dos años. Si así fuera, si este fuera el tamaño del logro, debiéramos estar felices y orgullosos. Y sin matices.
Pero no es verdad.
Y no es un asunto relativo. Una celebración de estos resultados es un error intelectual y político, o una impostura intelectual y política; o sencillamente una inmoralidad.
Chile no se encuentra hoy en la senda de la superación de la pobreza. Más bien, ha ocupado sus fortalezas existentes para mitigar el daño a los hogares de la pandemia, situación insoslayable no solo por los hechos relativos a la pandemia, sino porque (y esta es la explicación clave) el sistema político no estaba en condiciones de resistir una nueva crisis social, considerando que la pandemia arriba solo cinco meses después del estallido social y todavía con éste como diagnóstico de época.
Sin una gran ilegitimidad, ¿el sistema político habría entregado los fondos de pensiones? ¿Habría existido un diputado de derecha argumentando el retiro del 100% de los fondos de pensiones desde las AFPs? ¿Habría ocurrido que el gobierno que creó los bonos a los hogares como forma de evitar los retiros de AFP terminara teniendo que dar bonos y retiros también? No. Nada de esto habría pasado con un sistema político legitimado. Desesperados ante la destrucción de sus pilares, el sistema político corrió a aplicar las medidas más sencillas (a ratos burdas) para hacerse cargo de un problema simple: la economía de los hogares lleva tiempo sometida a un estrés muy alto. El gasto y la deuda no suelen relacionarse bien con el ingreso y su evolución. Y hoy, a mismo porcentaje de deuda, que hace cinco años, las tasas de interés son más altas y el país crece menos.
Vamos al punto central. ¿Por qué la reducción de la pobreza no nos muestra realmente que estemos encaminados a mejorar nuestra situación respecto a la pobreza?
Detallaré las razones a continuación.
1. No se ha encontrado una senda de modelo de desarrollo y modelo de gasto e inversión fiscal que revelen una ruta para bajar los índices de pobreza de modo estructural.
2. El ingreso autónomo se recupera respecto al período de pandemia, pero ni siquiera llega al punto anterior a ella.
3. El ingreso autónomo no muestra condiciones para una evolución propicia en el futuro.
4. No hay definiciones fundamentales sobre las políticas públicas que darán el camino para la superación estructural de la pobreza.
5. No hay definiciones políticas que otorguen las bases conceptuales de las autoridades a la hora de plantear los mínimos ideológicos o, también es posible, la explicitación del cambio de mínimos ideológicos a solo mínimos técnicos.
Estos cinco puntos se pueden comprender con facilidad con datos. En primer lugar, el ingreso autónomo no retoma aún el nivel alcanzado en 2017. Si se quiere decir de otro modo, se han perdido cinco años y aún no se llega a la recuperación.
El ingreso autónomo se compone de los ingresos por salarios, ganancias provenientes del trabajo independiente, bonificaciones, gratificaciones, rentas, jubilaciones, pensiones, montepíos y transferencias entre privados. Es decir, no incluye el aporte de ingresos provenientes de fuentes estatales.
La explicación a la reducción de la pobreza no se puede encontrar en la evolución del ingreso autónomo. Es decir, no hay una mejora estructural del empleo, no hay una mejora estructural de la productividad, no hay razón alguna para sentirse aliviado.
Solo debe tranquilizarnos que Chile logró afrontar la crisis de la pandemia sin padecer un escenario catastrófico como en otras latitudes. Pero eso no es reducción de la pobreza. Es simplemente que se tomaron medidas extraordinarias para las cuales hubo financiamiento de diversas fuentes. Y, entre otras cosas, hubo algo de suerte con un inesperado precio del litio en 2022 que potenció la recaudación fiscal y que permitió un superávit estructural cuya cifra se puede explicar por el mineral y su evolución en el mercado.
La evidencia más clara es que el principal componente del ingreso autónomo es el empleo y resulta que en el cuarto trimestre de 2022, las tasas de empleo y participación en la fuerza laboral de la OCDE fueron muy superiores a las que se dieron en Chile. De hecho, el país no recupera sus indicadores de 2019 aún.
Chile no ha recuperado el ingreso autónomo de 2017, no ha recuperado el empleo de 2019, está actualmente en una crisis educativa de deserción escolar y ausentismo, tiene problemas para satisfacer los desafíos educativos. Citando al Ministerio de Educación:
“En lectura se observó una baja de 4 puntos en 4° básico (267) y de 6 puntos en II Medio (243). Estos resultados constituyen un gran desafío para la política pública, aunque es importante constatar que la disminución fue menor a lo proyectado por el mundo especializado. En Matemática se registró una baja considerable en ambos niveles educativos, de 10 puntos en 4° básico (250) y de 12 puntos en II medio (252)”
Esto significa que no hay ninguna variable estructural que señale que estamos en la senda de mejorar los indicadores de pobreza. Las variables que explican el presente, el empleo, no explican la mejora en los indicadores de pobreza. Y las variables de futuro, la educación, sencillamente están mostrando una caída.
La pregunta es muy simple. Y es que, dado que ninguna variable estructural explica la reducción de la pobreza, ¿qué lo explica?
El argumento es simple. Un escenario política de ilegitimidad y confusión redundó en una entrega masiva de recursos a los hogares de manera directa. La historia se resume así. El 20 de abril de 2020 se presenta el proyecto liderado por Jaime Mulet y el Partido Regionalista Verde Social para generar el primer retiro de fondos de pensiones por la emergencia del COVID19. El proyecto no adquiere relevancia pública hasta julio de 2020.
Desde marzo de 2020 se implementaron diversas iniciativas de alivio a los hogares a partir de la red de protección social. Hasta 2010 se otorgaron diez bonos y a nivel del estímulo a la recuperación económica, se otorgaron otros y subsidios o bonos se han implementado diversas medidas de apoyo al ingreso de los hogares.
Para efectos del análisis, estas se agrupan de la siguiente forma:
(i) Transferencias fiscales, incluyendo todos los subsidios del Estado, ya sean monetarios o en especies.
(ii) Uso de ahorros obligatorios, es decir, autofinanciamiento de las personas a través del seguro de cesantía o de los fondos previsionales.
(iii) Facilidades de gastos y créditos, agrupando medidas como las prórrogas de créditos de consumo e hipotecarios dispuestas por el sector privado, como también los préstamos del Estado con condiciones favorables.
Vale recalcar que, si bien conceptualmente las transferencias fiscales —que constituyen ingreso para hogares receptores— son muy diferentes de la recepción de fondos de pensiones y uso de los fondos de cesantía propios —que constituyen un desahorro y por tanto una disminución neta de la riqueza— ambos tipos de medidas han contribuido a elevar la liquidez y mitigar la caída del ingreso autónomo, por lo que ambos se incluyen en el análisis.
Si bien las medidas de apoyo a los ingresos corresponden a un aumento transitorio de los recursos disponibles de los hogares, es posible que en la actual coyuntura la propensión marginal de los quintiles más bajos se haya igualado a la propensión media. Esto, porque la fuerte caída experimentada en sus ingresos ha hecho que su consumo sea solventado en buena parte por estos ingresos transitorios. En cambio, para el quintil más alto, no es esperable que haya ocurrido este cambio en la propensión marginal, pues sus ingresos en promedio no se han visto afectados con la misma fuerza. Dado que justamente este último grupo es el que ha visto aumentar con mayor impulso su liquidez en el 2020, ya que el segundo retiro de fondos previsionales es especialmente relevante en su caso, es posible que la liquidez adicional obtenida sea destinada predominantemente al ahorro.
El 14 de octubre de 2020 el Ministro de Hacienda, Ignacio Briones, explicó a la Cámara de Diputados las medidas tomadas hasta entonces por la pandemia. Cuatro grandes intervenciones se propusieron e implementaron entonces. Las acciones tempranas, en los primeros dos meses de pandemia, fueron de cifras de gasto menores a US$200 millones.
Ya en julio el apoyo pasó a sumar, entre bono y préstamo, US$3122 millones según proyectó la Dirección de Presupuesto. Justo es el mes donde está la discusión de los retiros, que el gobierno se esforzó en rechazar y que le costaría una gran derrota política al Ministro Briones. El esfuerzo de detener este retiro, sin embargo, no funcionó. A la población se le asignaron cuatro bonos focalizados y luego se aprobó un retiro no focalizado.
Las culpas de la política, la incapacidad de abordar adecuadamente el estallido social, el temor a una debacle en pandemia; generaron una respuesta del sistema político y del gobierno completamente descontrolada. Los bonos pretendían detener los retiros. La historia la conocemos. Al final el sistema político tuvo que entregar todos los bonos pensables y todos los retiros posibles. La hemorragia solo se detuvo en 2022.
¿Por qué la política pública tuvo que llegar a afirmar la estantería en la economía de los hogares? Porque he ahí la principal dificultad de nuestro largo presente. La Encuesta de Presupuestos Familiares muestra que solo el 20% más rico de Chile tiene algún nivel de superávit al restar el gasto al ingreso. La mayor parte de la población habita en déficit. Y eso sin contar las cuotas de créditos. De hecho, adivine usted, ¿qué dato se movió más en pandemia gracias al apoyo estatal y los retiros de AFP? ¿Será quizás que la gente simplemente lo gastó en comer? No. Más allá del importante aumento del consumo en ciertos ítemes, resultó ser que mucha gente pagó deudas.
El siguiente gráfico muestra la evolución de la deuda, según el Banco Central, mostrando el enorme impacto en favor del alivio de los hogares que significaron las medidas contra la pandemia.
En rojo: fechas de incidencia de retiros de AFP.
En gris: fechas de incidencia de bonos o subsidios.
El sistema de pensiones giró más de US$50.000 millones en retiros. Es transferir, si lo dividimos por los hogares de Chile, unos $7,5 millones de pesos por hogar en un plazo de poco más de un año. En gasto público en beneficios sociales se deben sumar, según estimaciones, más de $US35.000 millones (aunque este se estimó siempre como gasto potencial).
Los datos son completamente claros en mostrarnos el salto en subsidios estatales que se experimentó en pandemia. En la siguiente imagen se observa que los subsidios (en verde) pasan de ser marginales a ser un componente fundamental del ingreso de los hogares más pobres.
En resumen, ¿alguien puede seriamente sostener que medidas eficientes han permitido reducir la pobreza a un mínimo histórico? No se puede. Pero se hace. Lo serio, por parte del gobierno, era señalar que un conjunto de medidas provisorias e imposibles de sostener en el tiempo generaron una reducción de la pobreza en medio de la pandemia. Y que ello revela que es necesario preocuparse del ingreso de los hogares. Pero se declaró algo diferente.
El Ministro Mario Marcel señaló:
“Entre 2017 y 2022, en la reducción de la pobreza, la política pública fue más importante que el crecimiento económico. Y eso es bueno que haya ocurrido, si no tendríamos otro panorama en términos de pobreza y desigualdad“.
El Ministro Giorgio Jackson agregó:
“Lo que estamos viendo hoy, es que el esfuerzo empieza a dar sus frutos. Gracias a una gestión responsable y el buen manejo de la política macroeconómica, en conjunto con el Banco Central, el Congreso, y las acciones de la sociedad civil y empresas, logramos consolidar la recuperación respecto a la inflación y, al mismo tiempo, retomamos la senda de disminución de la pobreza llegando a niveles históricos, tanto en pobreza económica como en la multidimensional. Es decir, en medio de un escenario que fue complejo en
Chile y el resto del mundo, con medidas fiscalmente responsables y eficientes para ir en apoyo de las familias, logramos como país que cerca de 800.000 personas superaran la línea de la pobreza, llegando la tasa de incidencia a un histórico 6,5%”.
La verdad es ostensiblemente diferente. No hay ningún fruto del que alegrarse. Hay un alivio momentáneo producido por medidas imposibles de sostener. Inyectar US$50.000 millones en los hogares, como fue con los retiros, es algo que no ocurrirá. El crecimiento de Chile será este año alrededor de 2% según el Banco Central. No hay razones serias para decir que la caída de la pobreza comienza a ver sus frutos. Y vale la pena volver a señalar: la crisis educativa generará efectos establemente negativos en el tiempo. La falta de acción temprana es grave. Haber tenido un superávit fiscal el año pasado solo señala un grave error: no haber sido capaz de invertir ese potencial superávit en las áreas críticas, como educación.
Habrá que decir algo más. El Frente Amplio siempre fue muy crítico de los bonos como política pública. Hace 9 años el entonces diputado Gabriel Boric decía:
“Por el contrario, un bono, lo que permite es hacer transferencias directas a la demanda. Se le entrega directamente a los más pobres dinero en efectivo para que lo gasten en lo que estimen conveniente. Pueden invertirlo en educación para sus hijos, o pueden ir al mall. Es la misma idea detrás de los vouchers. Permite mantener los sueldos bajos, al mismo tiempo que no se atenta contra la demanda efectiva. Es decir, precarización y negación de derechos. El gobierno se ahorra plata, privilegia a los privilegiados, y se da el lujo de hacerse pasar por caritativo con los más necesitados”.
Más allá de la crítica política inserta en la cita al actual Presidente de la República, sus observaciones de hace casi una década son enteramente atendibles desde el punto de vista técnico. Es bastante sabido que las transferencias directas a los hogares no son una política pública muy sofisticada y que no constituyen nada más que un alivio difícil de financiar. Hoy el Presidente Boric señala lo siguiente de la acción de los bonos (dichos del 28 de julio) :
“Acá se muestra que no es el mercado actuando solo, que no es solo el crecimiento y el chorreo lo que termina con la pobreza, sino también la acción decidida del Estado y la generación de condiciones de igualdad y de dignidad para todo nuestro pueblo por parte de los gobiernos y eso es tremendamente importante y no lo podemos olvidar“.
La verdad, señor Presidente, este resultado no muestra nada. La reducción de la pobreza obtenida no permite aprender nada de nada. Es un resultado que nos habla de una incapacidad en la política pública, de una lluvia de dinero a los hogares que efectivamente evitó una gran catástrofe durante la pandemia, pero que es insostenible y que no revela ninguna condición estructural para superar la pobreza. Este resultado rebotará en la siguiente medición.
Más aún, es probable que lo responsable sea ejecutar la Encuesta CASEN de manera consecutiva para obtener resultados cada un año y así verificar las progresiones de los indicadores luego de un escenario realmente extraordinario, luego del estallido social y la pandemia. Señor Presidente, no hemos aprendido nada. Hoy domina la confusión y la sensación de absurdo: hoy Chile retira los alivios a los hogares y la sensación de estrés financiero aumenta. Y mientras volvemos a cantar al ritmo del oasis. Celebramos noticias buenas de carácter coyuntural como si fueran estructurales. Es un error. Un grave error.
Este escenario no demuestra nada, ni a favor del mercado, ni a favor del Estado. Lo que demuestra es que una elite política desesperada y sin legitimidad entregó un presupuesto nacional en dinero inyectado a los hogares. No es más que eso. Y debemos recordar sus propias palabras, ciertamente sabias, con casi diez años menos: los bonos permiten al Estado darse el lujo de parecer caritativo con los más necesitados. Presidente Boric, usted lo sabe bien: todos los expertos en políticas públicas y pobreza dirán lo mismo: cualquier país puede tener la capacidad para afrontar el gasto de los bonos, pues se puede reducir el gasto en otros ítemes.
Pero dejar de lado políticas públicas definidas como relevantes en el presupuesto para transferir dinero directo al bolsillo es una señal de decadencia en diseño de políticas públicas. Si la recaudación fiscal total solo se debe repartir en las personas, eso implica que el Estado no es un aporte como herramienta, sino solo un mecanismo para repartir dinero. Imagine usted Presidente que tomamos el presupuesto y simplemente lo repartimos: $370.000 pesos mensuales por persona (para 15 millones de habitantes).
Un hogar promedio obtendría al mes un extra de más de un millón de pesos. Pero debería financiar su seguridad pública, la infraestructura de calles y carreteras, el costo real de transporte, educación pública o subvencionada, en fin. Todo. ¿Es eficiente? No. En sus palabras Presidente, si usted creyera eso, sería eso que se conoce como un anarcolibertario, un Javier Milei. Bajo una perspectiva seria, desde las políticas públicas, los bonos son planes de emergencia. Y si las medidas de emergencia redujeron la pobreza, es evidente que ese resultado no proviene de un cambio estructural.
La complacencia fue el principal marco conductual de los errores de los denominados 30 años. El ‘oasis’ del Presidente Piñera fue el prólogo de una debacle de enormes proporciones. Aplaudir un resultado positivo basado en unas políticas insustentables (bonos) y en otras políticas que dos gobiernos opuestos reconocen como mal diseñadas (los retiros), no puede ser otra cosa que un acto miope. Vencer la pobreza es un desafío mayor. Chile está lejos de resolverlo. Los campamentos irregulares han aumentado un 33% en dos años. La deserción escolar aumentó. ¿Y podemos decir que la pobreza se redujo? Decirlo es de una osadía inaudita e inaceptable.
Señor Presidente, la pobreza no se ha reducido porque el desafío de superarla es, hoy por hoy, un desafío más difícil que hace tres años. Si se hubiera reducido, estaríamos cómodos y seríamos un caso de estudio mundial, un ejemplo para el mundo. Y no es así.
