Los expertos coinciden en que la redacción de la norma deja flancos abiertos, al dejar en manos del legislador establecer los criterios para poder acceder a este beneficio tributario, algo que incluso podría dejar la idea en letra muerta.
Una importante controversia ha generado la norma incluida en la propuesta de Nueva Constitución, por la exención en el pago del impuesto territorial, más conocido como contribuciones, para la primera vivienda.
Según explica Cristóbal Pérez, profesor de Derecho Tributario de la Universidad de Los Andes, de aprobarse la nueva Constitución, se aplicaría como regla general la exención pero solamente a la vivienda principal del propietario, es decir, aquella en la cual habita, ya sea solo o con su familia.
“Esta norma aplicaría de pleno derecho, es decir, no deberá solicitarse y aplicará en forma progresiva, reduciéndose el monto de las contribuciones en un 20% por año a partir del 2026”, detalla a BioBioChile.
De esta forma, recién en el 2030 se tendría la exención total de la vivienda principal, precisa el docente de la Universidad de Los Andes.
“La Constitución propuesta también establece que podrán establecerse excepciones legales a esta regla general, las que deberán fundarse en dos requisitos copulativos. Primero, el alto avalúo fiscal de la vivienda principal; y segundo, los ingresos del contribuyente y su familia”, añade.
El alcance de estos requisitos se establecerán por ley, en un proyecto que deberá enviar el Presidente de la República dentro de los seis meses contados desde la entrada en vigencia de la Constitución, explica el académico.
Asimismo, Pérez apunta que “la Constitución propuesta también se hace cargo de asegurar que los municipios no vean reducidos los ingresos que percibían por concepto de pago de contribuciones, ya que ésta le ordena al Presidente enviar también un proyecto de ley dentro del plazo de un año contado desde la entrada en vigencia a la Constitución, el cual contemple los mecanismos que compensen la disminución de ingresos municipales que la nueva norma eventualmente genere”.
Eliminación de las contribuciones y la generación de incertidumbre
No obstante, expertos no solo cuestionan lo inédito de la norma, que sube a rango constitucional este tipo de cuestiones, sino también su aplicabilidad e incertidumbre por la redacción que presenta.
A juicio del académico Sergio Alburquenque, director del Departamento de Derecho de los Negocios de la Universidad Diego Portales, “la propuesta la verdad es que genera varias incertidumbres porque hay varios flancos que quedan abiertos”.
“En lo personal no estoy en contra de los beneficios tributarios pendientes de la satisfacción del derecho a la vivienda digna y propia. Lo que me parece poco razonable es que se pretende introducir en el texto de la Constitución política una regulación sobre una exención específica y de una forma un tanto imprecisa, que genera varias dudas desde el punto de vista especialmente aplicativo”, sostiene.
En esa línea, el docente asegura que hubiese sido más adecuado incorporar una fórmula más amplia y neutral, como por ejemplo señalar que la ley podrá o deberá establecer beneficios tributarios que tiendan a satisfacer el derecho a la vivienda digna y propia, y no focalizando en uno solo de los beneficios tributarios.
“Hay que tener en consideración que ya existen beneficios con estos propósitos. Por ejemplo, la exención a la venta de bienes raíces que se financien total o parcialmente con el subsidio habitacional o la exención del cincuenta por ciento, del impuesto territorial mal llamado contribución de bienes raíces, que se consagra desde el 1959 en el DFL número 2”, enfatiza Sergio Alburquenque.
“Hubiese tenido más sentido que sea el propio legislador el que regule en detalle este tipo de materias de forma armónica”, apunta.
El cuestionado rol que tendrá el legislador
Justamente, una de las principales críticas son al rol que se le entrega al legislador, quienes deberán definir lo relativo al avalúo, así como qué se consideran altos ingresos.
“Aquí surge no sólo una cuestión que queda entregada al legislador, sino que se utilizan conceptos que son bastante indeterminados e imprecisos”, cuestiona el docente.
“¿Qué es lo que uno debiese entender por alto avalúo fiscal? ¿Cuál es el criterio objetivo para determinar cuándo un avalúo fiscal es alto o cuando los ingresos del contribuyente y de su familia son altos? ¿De qué depende? ¿Quién lo define? ¿Quién define también lo que debe entenderse por vivienda principal del propietario? ¿La que define el contribuyente? ¿La que tenga el valor fiscal más alto?” apunta Alburquenque.
“Creo que va a colocar bastantes problemas de aplicación práctica y de encontrar los consensos para para establecer criterios objetivos, no será fácil colocarse de acuerdo qué es lo que es un avaló fiscal alto o qué es lo que son altos ingresos del contribuyente”, advierte el experto en derecho tributario.
Incluso, alerta que si el legislador limita demasiado la exención, estableciendo bajos valores tanto para el avalúo fiscal, como para los ingresos familiares, esta podría terminar siendo esta norma una letra muerta.
“Está esa posibilidad, sin lugar a dudas que está esa posibilidad”, sentencia el académico de la Universidad Diego Portales.
“Esto de sacar el impuesto territorial no es una medida total, que está circunscrito a la vivienda principal del propietario, todavía hay una labor que deberá desarrollar el legislador para establecer los contornos precisos y el alcance de la exención”, explica.
Contribuciones: Las consecuencias para los municipios
Pero por otro lado, Alburquenque pone énfasis en las consecuencias, ya que los ingresos por impuesto territorial van completamente a las arcas de los municipios.
Esto último, a pesar que de alguna manera la disposición decimocuarta transitoria que se propone, establece que en el plazo de un año contado desde la entrada en vigencia, el Presidente de la República deberá enviar un proyecto de ley que establezca los mecanismos de compensación de la disminución de los ingresos municipales que eventualmente se generen.
“Si usted se fija en la redacción de la norma dice “el presidente de la República deberá enviar”… y ¿qué pasa si se envía y no se aprueba? Hubiese sido más razonable en ese sentido, una fórmula distinta como por ejemplo ‘la ley establecerá los mecanismos de compensación que permitan equilibrar la disminución de ingresos municipales que se generen por esta vía. Y para estos efectos, el Presidente de la República deberá enviar un proyecto de ley dentro de un determinado plazo’. Pero ahí también, hay una imprecisión a este respecto”, asevera.
“Ahora, supongamos que la discusión se da en que la ley que establezca los mecanismos compensatorios se apruebe. La verdad es que la norma no establece cuáles son los mecanismos de compensación. Desde mi punto de vista, hubiese sido también razonable que aquí, dado que puede haber una disminución de ingresos tributarios, que la fórmula de compensación también hubiese sido por la vía de ingresos tributarios, es decir, si las municipalidades van a sufrir una merma por disminución de un impuesto Lo razonable es que la compensación venga por la participación o la destinación de la recaudación de otro impuesto”, propone.
“Ahora del texto y una interpretación sistemática de éste no pareciera que vaya a ser ese el camino considerando que si bien se se reconoce el derecho a la descentralización fiscal, la verdad es que la propuesta es bastante parca respecto a la posibilidad de ingresos tributarios por parte de los gobiernos locales, las municipalidades”, cuestiona el académico de la UDP.
De hecho, Alburquenque cuenta que a nivel internacional este tipo de beneficios no están incluidas en sus Constituciones.
“No es la técnica legislativa que uno ve a nivel comparado en las Constituciones del mundo, probablemente, dada la complejidad y todos los alcances que tiene una situación de este tipo”, detalla.
“Lo más razonable es que estas medidas de esta naturaleza sean reguladas a nivel de la ley, sin perjuicio que pudiese establecerse a nivel constitucional el que la ley o el Estado promoverá el establecimiento de beneficios tributarios que propendan a la satisfacción de la adquisición de la vivienda propia y digna”, profundiza.
“Si uno mira en perspectiva también comparativa los impuestos que gravan la propiedad raíz en buena parte del planeta, son ingresos propios de los gobiernos locales”, añade el docente.
“Y hay una razón que explica esto, que los bienes raíces están por su propia naturaleza, más próximo a la realidad local. Y si efectivamente constituye una merma importante para los ingresos municipales y el mecanismo de compensación no es lo suficientemente satisfactorio, iríamos en contra de lo que es la tendencia a nivel a nivel mundial”, menciona.
Incluso, recuerda lo sucedido al interior de la Comisión Ortúzar, que elaboró la actual Constitución de 1980.
“Si uno analiza la historia previa a la Constitución de 1980 en el seno de la comisión de estudio de esa Constitución, no hubo dudas en torno a que el impuesto territorial tenía que quedar destinado a las municipalidades, no se encontró la mejor fórmula y para ello se estableció una disposición transitoria. Pero no hubo duda en que el impuesto territorial tenía que ser un ingreso propio de las municipalidades”, concluyó.
Las críticas al impuesto patrimonial y las contribuciones
No obstante, otros académicos, como Ernesto Rencoret, exdirector y fundador del Magister en Dirección y Gestión Tributaria de la Universidad Adolfo Ibáñez, pese a tener reparos, de igual forma valoran la norma incluida en la propuesta de nueva Constitución.
Sin embargo, van más allá, apuntando a un tema ideológico fundamentalmente, calificando la norma como “poco valiente”, debido a que no solo están en contra de que se paguen impuestos territoriales, sino que los impuestos sean solo para la generación de riqueza.
“Muchos del mundo académico no nos gusta en general la tributación patrimonial”, señala el docente, experto en derecho tributario.
Y es que según explica Rencoret, “los sistemas tributarios, en cuanto a los impuestos que se establecen, pueden afectar dos grandes tipos de áreas, por así decirlo. Uno son los impuestos, que yo diría sanos, que afectan la transferencia de riqueza en el más amplio sentido de esa expresión”.
Ahí, por ejemplo, se encuentra el impuesto a la renta, como también el IVA, que afecta las ventas de bienes, mercaderías y los servicios.“Y eso parece razonable porque el Fisco de alguna manera tiene que llevarse alguna cuota de esa transferencia, pero es una riqueza nueva que se está generando por la transferencia de bienes, por la prestación de servicios”, indica.
Pero también, hay un segundo grupo de impuestos que, a juicio del docente, “en general son absolutamente ilegítimos, por no decir inmorales, que son los impuestos patrimoniales”.
“Estos impuestos no gravan generación de riqueza, sino que tienen por objeto afectar la sola posesión de algún tipo de bien”, dice Rencoret, agregando que “se escoge algún bien específico de tu patrimonio por su tipo o por el valor y se le aplica un impuesto por el mero hecho de que lo poseas, de que seas dueño”.
“A este sistema normativo de este segundo grupo de impuestos no le importa tu situación económica, no le importa que te sirva o no. O sea, por el mero hecho de tener un auto, se te aplica un impuesto independientemente de que circulen o no con él. Por eso existe un permiso de circulación que también es un impuesto. Eso ya parece razonable, porque es distinto que tengas guardado el auto en tu casa, a que circules por las calles, porque parece razonable que la circulación ahí ya está generando alguna actividad”, enfatiza el docente.
“Aquellos que no estamos de acuerdo con esa filosofía, entendemos que en los impuestos patrimoniales lo que hay es una es una verdadera ideología contra la riqueza, no es una cuestión solamente aquí de liberalismo contra marxismo, porque en Estados Unidos existen los impuestos patrimoniales, existen las contribuciones de bienes raíces”, profundiza.
“Hay en los impuestos patrimoniales claramente una ideología del resentimiento”, cuestiona Rencoret.
Incluso, el docente recuerda que las contribuciones de bienes raíces estuvieron en más de alguna oportunidad en entredicho, por lo que hace unos años se llevó el asunto al Tribunal Constitucional, para que declarara inconstitucional la Ley de Impuesto Territorial.
No obstante, el TC declaró que la Carta Magna no prohibía los impuestos patrimoniales y, por lo tanto, las contribuciones de bienes raíces se mantenían.
“El proyecto de Constitución mantiene más o menos exactamente las mismas ideas y los mismos principios que la Constitución del 80, lo que en principio es bueno porque no altera, no innova fundamentalmente y reconoce los mismos principios tributarios constitucionales que estaban”, sostuvo.
Sin embargo, Rencoret asegura que la redacción “no se hizo en forma valiente para aquellos que no estamos de acuerdo con los impuestos patrimoniales”.
En ese sentido, el académico de la Universidad Adolfo Ibáñez asegura con esta moción “lo único que hace es reconocer la legitimidad de las contribuciones de bienes raíces y le quita todo piso a cualquier tesis o teoría de la inconstitucionalidad de los impuestos patrimoniales en Chile”.
Pero también, asegura que “la redacción no es muy feliz”, especialmente por la “letra chica”, por dejar a criterio de los legisladores el avalúo fiscal de la vivienda principal y los ingresos del contribuyente y su familia.
“Ahí hay una letra chica que va a implicar que la aplicación práctica no llegue probablemente a buen puerto y el Congreso de turno sea el que tenga que debatir el evalúo fiscal y el nivel de ingresos”, sostiene.
Aunque, resalta que esta moción “pone algo de justicia, en este caso de justicia tributaria, y ataca la esencia de la inmoralidad del impuesto territorial cuando al menos dejemos exento la primera vivienda o la vivienda de uso habitacional que, dicho sea de paso, es la de lejos, la única vivienda que tiene la gran mayoría de las personas en este país”.
La redistribución de los recursos a los municipios
Por último, respecto a los efectos que podría tener esta moción en el ingreso de recursos a los municipios, Rencoret advierte que posiblemente no haya una baja sustantiva en la recaudación, considerando además el criterio que tendrán los parlamentarios cuando tengan que definir, tanto los avalúos, como los ingresos del contribuyente y su familia, para poder quedar exentos.
Pero más allá de eso, el experto de la Universidad Adolfo Ibáñez pone el foco en la redistribución de los recursos, especialmente tras el escándalo del Caso Convenios.
“La pregunta que uno se hace ante el nivel de corrupción que estamos viviendo, en que pareciera que el dinero no es muy bien administrado, sino que en muchos casos hasta es corroídamente robado, la pregunta es por qué en vez de perjudicar a través del impuesto territorial a los ciudadanos, mejor no vela por una mejor y más eficiente administración de los recursos públicos que hoy existen”, opina.
“El presupuesto de Chile hasta hace poco era de 80 mil millones de dólares. Para un país como Chile tener un presupuesto de 80 millones de dólares, es simplemente una locura. Si nosotros no somos ni Colombia, ni Ecuador, ni Perú. Chile debe tener un presupuesto mucho menos expansivo”, sentenció.
“¿Porqué no es más eficiente con el gasto público y no le reasigna a los municipios y alivia a la gente que no puede pagar o está complicado con el pago de las contribuciones?”, reflexiona.
“No es cosa de ser tan simplista en el análisis, porque aquí hay hay unos problemas de fondo mucho más graves, que es la ineficiente y la deplorable administración de los recursos públicos que hoy día existe en Chile”, concluyó Rencoret.
