Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio: reflejo del Chile actual

Desde hace más de 15 años participo en forma activa en temas vinculados a la cultura, el patrimonio, como a organizaciones ciudadanas vinculadas a estos temas, incluidos el Comité de Patrimonio del Colegio de Arquitectos de Chile.

Es a partir de esa experiencia como del análisis que hemos hecho de las propuestas que se han realizado en estos 15 años que entrego una explicación, parcial y personal, del proyecto de ley para crear el Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio, que el Gobierno ha ingresado al Parlamento.

Este relato aborda los siguientes temas: Breve historia, Participación y estrategia de formulación de la propuesta de ley, Estructura de Ministerio, Ministerio bicéfalo: respondiendo a la cultura local, Funcionarios “políticos”, de carrera funcionaria y de Alta Dirección Pública, Las luchas soterradas y Sugerencias para mejorar la propuesta.

Breve historia

Desde que Ricardo Lagos asumiera la presidencia (año 2.000), se han realizado diversos esfuerzos para crear instituciones que le den una estructura a la Cultura y al Patrimonio que responda a las necesidades y desafíos actuales.

Ricardo Lagos quería crear un Ministerio de la Cultura, pero respetando el proceso –democrático y participativo- se creó el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (CNCA), sin rango de ministerio (contrario a lo que él quería).

Durante el primer Gobierno de Michelle Bachelet, y considerando que el CNCA no había incluido el ámbito del Patrimonio, esa administración inició un largo proceso participativo liderado por Raúl Allard. El resultado fue la propuesta de crear el Instituto del Patrimonio, la que fue rechazada fuertemente y en forma mayoritaria por las instituciones y organizaciones vinculadas al tema y que habían participado en ese proceso participativo.

El Gobierno de Sebastián Piñera se propuso crear el Ministerio de Cultura, y para ello implementó un nuevo proceso de participación, comandado desde La Moneda. El resultado fue el proyecto de ley para crear el Ministerio de la Cultura, que ese Gobierno ingresó al Parlamento meses antes del término del mandato. Dado los plazos, era evidente que no se aprobaría durante ese mandato (ya se estaba en la campaña presidencial y en las parlamentarias, pero era cumplir con otra meta), en especial considerando las fuertes y mayoritarias críticas que surgieron sobre él (algunas –en conversaciones informales- desde el mismo Gobuerno), algunas de ellas por no mencionar ni considerar a los pueblos originarios, por proponer el Consejo Nacional y los Consejos Regionales de la Cultura donde predominaban ampliamente los funcionarios públicos -eliminando un gran aporte que tienen el CNCA- y en el Consejo de Monumentos Nacionales (CMN, órgano destinado a declarar qué es Patrimonio) se reducían los Consejeros (eliminando representantes de organismos históricos en la defensa del Patrimonio como la Universidad de Chile y el Colegio de Arquitectos, por mencionar sólo dos) para dejar un Consejo “ejecutivo” (con pocos integrantes que no daban cuenta de la diversidad y complejidad del sector) controlado por funcionarios públicos. Ambas instancias, CNCA y CMN, tienen en la actualidad consejeros representantes de organizaciones e instituciones relacionados a los temas que tratan, es decir consideran instancias participativas de la ciudadanía.

Una razón esgrimida en pasillos para llegar a ese pobre resultado fue que, en la última etapa, el Ministerio de Hacienda había cambiado el proyecto.

En forma paralela, el Gobierno de Sebastián Piñera elaboró una propuesta para modificar el CMN, propuesta –nuevamente- ampliamente rechazada, entre otras por presentar una pésima reestructuración de los Consejeros (cosa necesaria pero no de esa forma, reduciendo su número y acrecentando el poder de los funcionarios públicos que, cuando reciben instrucciones superiores votan de acuerdo al interés político y no en función del Patrimonio) y por no actualizar definiciones básicas del Patrimonio ni incluir el Patrimonio Intangible, que se mantenía en el CNCA, errores gruesos e inaceptables.

Asumido el actual Gobierno, se anunció que se presentaría el proyecto de ley para crear el Ministerio de Cultura en 100 días. Una expresión de voluntad poco realista, en especial cuando la “Ministra” Claudia Barattini decidió incorporar la Consulta Indígena y realizar un gran proceso participativo a lo largo del país, que incluyó incluso internet.

En este proceso conocimos presentaciones en formato Power Point como parte del articulado del proyecto que se ingresaría al Parlamento. Las principales fortalezas del proyecto estaban vinculadas a pueblos indígenas, diversidad y ciudadanías, con propuestas muy potentes de reestructuración de los Consejos de la Cultura Nacional y Regionales como para el CMN.

Pero Claudia Barattini salió como “Ministra” una semana antes de ingresar la propuesta que habían elaborado en forma participativa.

En mayo de 2015 asumió Ernesto Ottone como nuevo “Ministro” de Cultura, y Nivia Palma (ex-Directora de la Dibam) llegó con la tarea de sacar adelante la propuesta de Ministerio (no sabemos si designada por Ottone o si venía “amarrada” a su designación).

Aparentemente se partió de cero (al menos en los primeros días plantearon eso). Y se estableció un sistema participativo que sólo incluyó a funcionarios del CNCA, la Dibam (Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos) y el CMN, incluyendo a algunos directivos, pero excluyendo al Director de la Dibam y su equipo.

Nivia Palma comprometió un modelo de Ministerio con los trabajadores, pero a menos de una semana de ser firmado por la Presidenta Michelle Bachelet la estructura cambió… lo que se tradujo, entre otras cosas, en un paro indefinido (que duró 3 semanas con una adhesión de acuerdo a las distintas fuentes de entre un 30% y un 70%) convocado por la Anfudibam (trabajadores de la Dibam) reclamando por el cambio y pidiendo la salida del Director de la Dibam.

La explicación fue que el “Ejecutivo” hizo cambios a último momento… de acuerdo a la Historia, se repitió la historia.

Participación y estrategia de formulación de la propuesta de ley

Los procesos -de diagnóstico, sistematización, formulación, etc.- son fundamentales y determinantes en los resultados finales. El diseño de la estrategia de formulación de una propuesta de ley para crear el Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio, en este caso, y la forma en que se llevó a cabo, ha sido fundamental en el resultado final de esta propuesta. Y esto se puede ver y verificar en cada una de las propuestas realizadas en los últimos 15 años.

Y no es novedad que la tarea de diseñar las propuestas de Ministerio se hayan entregado a distintas instancias sin pensar y exigir, como primera medida, el diseño de una estrategia de elaboración de ésta como primera medida.

En este sentido, tampoco se ha sido transparente en comunicar cuáles serían los procesos de elaboración, los mecanismos de participación y el nivel de incidencia de ésta.

Tampoco se ha hecho participar a las instancias, dentro del Ejecutivo, que tienen una voz determinante dentro del Gobierno de turno, como puede ser el Ministerio de Hacienda o el Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Entonces se hacen procesos participativos en los que se llegan a ciertos acuerdos que luego, otras instancias del propio Gobierno, cambian por razones posiblemente atendibles pero no explicitadas. Al menos hasta ese momento. El resultado es una deslegitimación de los funcionarios públicos que llevaron a cabo el proceso, pérdida de confianza, frustración y rabia.

Agreguemos que, en general, en Chile se confunde participación (y los distintos tipos de participación) con procesos informativos y procesos consultivos, lo que ha generado mucha frustración y rabia.

En el último proceso de formulación del Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio no se incluyó a las organizaciones e instituciones vinculadas a la Cultura y el Patrimonio, ni siquiera a los Consejeros del CMN. Eso redundó en una propuesta donde la ciudadanía y las organizaciones ciudadanas están disminuidas. Y tampoco se incluyeron (aparentemente) instancias fundamentales del propio Gobierno. De ahí, posiblemente, los cambios de último minuto. Y que quienes sí participaron (los trabajadores, y la Anfudibam en particular), se sientan traicionados en el último minuto.

Uno de los problemas que vemos en la propuesta es, sin lugar a dudas, un mal diseño de formulación de la propuesta, que ha significado el cambio de última hora, no incorporar aspectos positivos de la propuesta anterior y descuidar los ámbitos más ciudadanos, entre otros.

Estructura de Ministerio

La propuesta ingresada al Parlamento (en rigor la Indicación Sustitutiva, puesto que pretende cambiar la propuesta realizada por el Gobierno de Sebastián Piñera) para crear el Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio establece la siguiente estructura:

Un Ministro, una Subsecretaría de las Artes y una Subsecretaría del Patrimonio, y Secretarías Regionales Ministeriales (Seremías) dependientes administrativamente de la Subsecretaría de Cultura.

“La Subsecretaría de las Artes tendrá su cargo la dirección administrativa de las Secretarías Regionales Ministeriales y la administración y servicio interno del Ministerio” (pp 35 de la Indicación Sustitutiva).

La Subsecretaría de las Artes tendría a su cargo el Consejo Nacional del Libro y la Lectura, el Consejo de Fomento de la Música Nacional y el Consejo del Arte y la Industria Audiovisual (pp 36 y 37 de la Indicación Sustitutiva).

La Subsecretaría del Patrimonio tendría a su cargo el Servicio Nacional del Patrimonio Nacional (la actual Dibam), que se estructuraría en base a un Sistema de Bibliotecas, un Sistema de Museos (no se explica cómo funcionarían) y un Sistema de Archivos a cargo del Archivo Nacional (en la idea de seguir abriendo archivos regionales), además de crear la figura de Directores Regionales, funcionarios elegidos por Alta Dirección Pública.

Todo lo relacionado a Patrimonio Intangible y popular que hoy está radicado en el CNCA pasaría a la Subsecretaría del Patrimonio.

La Subsecretaría de las Artes subrogaría al Ministro en ausencia; luego lo haría la de Patrimonio.

El Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio estaría localizado en la ciudad de Valparaíso, mientras que la Subsecretaría del Patrimonio lo haría en Santiago.

Se relacionarán directamente con el Director(a) Nacional del Servicio del Patrimonio la Biblioteca Nacional, el Archivo Nacional, el Museo Nacional de Bellas Artes, el Museo Histórico Nacional, el Museo Nacional de Historia Natural y la Cineteca Nacional, todos ubicados en Santiago.

Ministerio bicéfalo: respondiendo a la cultura local

La gran mayoría de los actores vinculados a las Artes y al Patrimonio coinciden en la idea que estos dos ámbitos tienen formas de pensar, de funcionar y de actuar completamente distintas, por lo que se requiere darles estructuras propias, acordes a sus propias dinámicas e identidades (punto que no comparto, puesto que es difícil y complejo determinar cuándo algo que es creación pasa a ser Patrimonio, que no me parece bueno no enfatizar una creación que esté íntimamente ligada a su historia y, por último, creo que en la cultura popular creación y Patrimonio se funden).

Asumiendo esa postura, surge un primer dilema: ¿Un subsecretaría o dos?

La propuesta entregada crea dos subsecretarías: la Subsecretaría de las Artes y la Subsecretaría del Patrimonio. A partir de esto, se acentúan las diferencias, puesto que una debe tener prioridad a la hora de subrogar al Ministro (la de las Artes), y una debe llevar la parte administrativa de las Seremías (la de las Artes). En otras palabras, el proyecto reconoce que para esta propuesta es más importante la “creación” (las Artes) que la “conservación” (el Patrimonio).

En concreto, creo que se postula un Ministerio bicéfalo. Cosa que se podría acentuar si la Subsecretaría de las Artes se radica, como el Ministerio, en Valparaíso, mientras que la Subsecretaría del Patrimonio se establece en Santiago.

Pero la lógica de tener dos Subsecretarías, a mi juicio, no viene sino a cristalizar la manera como se han abordado las Artes y el Patrimonio en los últimos 25 años (En los años inmediatamente anteriores simplemente no se abordaron). El Patrimonio material radicado en el Ministerio de Educación a través de la Dibam y el CMN, con una mirada muy marcada por lo técnico, centrada en instituciones y profesionales parte de una gran orgánica y mucha vocación (con sueldos menores a áreas similares). Y la Creación radicada en el CNCA, muy visible, con un fuerte acento en los Fondos “concursables”, con muchas personas (mediáticas) que han estado vinculadas a campañas políticas (y a la televisión).

Estas mismas diferencias se reflejan en la estructura de Ministerio propuesta: Las Artes estructurada en torno a una Subsecretaría que llevaría la administración de la Seremías, es decir más cercana al área política del Ministerio, y el Patrimonio estructurado en buena medida en un Servicio, con gran capacidad y autonomía para ejecutar, con Directores Regionales elegidos por Alta Dirección Pública.

En concreto, el proyecto consolidaría lo que se da en la práctica: un sector más cercano a la política y otro más técnico. Uno más dinámico y variable, el otro más técnico y estable. Uno, posiblemente, con mayor capacidad de gestión –redes políticas- y otro con capacidad de ejecutar.

En este sentido, a primera vista, parece menos riesgosa la situación en la que quedaría el Patrimonio: es más fácil crear mecanismos o establecer una práctica para que un servicio pueda incidir en las políticas y presupuestos que le atañen (como lo hace el SERVIU) a limitar la incidencia de lógicas partidistas (electorales), la inestabilidad de los cargos directivos y, junto a ello, de las políticas culturales (si es que se logra superar lógica de fondos y concursos).

También llama la atención que no haya preocupación –por parte de AnfuDibam- por el peso que adquieren las instituciones patrimoniales santiaguinas que se relacionarán directamente con el Director del Servicio del Patrimonio, lo que va en desmedro del resto de las instituciones (una medida de centralización en un país tan desigual como centralizado).

Funcionarios “políticos”, de carrera funcionaria y de Alta Dirección Pública

El Estado está formado básicamente por estos tres tipos de funcionarios (además de contratistas, subcontratistas, etc.): políticos, de carrera y de Alta Dirección Pública.

Los cargos políticos –y de acuerdo a lo que ha pasado en los últimos gobiernos- son muy difícil de llenar por los partidos que conforman el gobierno de turno, y en muchos casos son de un nivel cuestionable. Los particos políticos no sólo están muy mal evaluados por la ciudadanía, también tienen pocos militantes con capacidades adecuadas a los cargos requeridos y que además estén dispuestos al “servicio público”. Las lógicas que se han impuesto son casi exclusivamente las del poder y no las de la ciudadanía y las instituciones en las que se incorporan. Y esta situación no parece que vaya a cambiar al corto o mediano plazo.

En este contexto, la preocupación debiera ser por cuidar y mejorar los otros dos cuerpos de funcionarios. Por un lado, velar por buenas condiciones laborales de los trabajadores públicos junto a procesos reales y eficientes de evaluación. Evaluaciones que midan desempeño y capacidades diversas, de acuerdo a los contextos y contingencias, que permitan rescatar la diversidad de funcionarios que se requiere en cada institución. Sin evaluaciones reales y útiles, que permitan “carreras funcionarias” reales, no hay posibilidad de tener una carrera funcionaria verdadera. Si todos salen bien evaluados, ¿cómo se decide a quién ascender? Por otras variables, que podemos imaginar responden a criterios político-partidistas, amistad, etc. Todos los cuales atentan contra los buenos funcionarios y las instituciones donde se desempeñan, es decir contra el servicio público.

El sistema de Alta Dirección Pública ha sido un gran avance, que permite limitar los cargos políticos en áreas en que no son necesarios y, al mismo tiempo, entregarle aire renovado a las instituciones (aunque pueden participar funcionarios de las propias instituciones). Las críticas al sistema tienen relación a la falta de transparencia de los procesos (nombres y antecedentes de los postulantes, criterios de evaluación y evaluaciones, etc.) y en los criterios de selección. Parece fundamental que entre los criterios de selección estén las convicciones de los postulantes, ya que éstas deben coincidir con los objetivos de la institución y el cargo al que se postula (Por ejemplo y caricaturizando, no puede asumir un cargo directivo de un organismo público alguien que no cree en el Estado y en el rol público).

Las luchas soterradas

Detrás de la propuesta de Ministerio ha habido muchas luchas, de las cuales sabemos muy poco. Algunas señales:

La ministra Claudia Barattini iba a presentar el proyecto de Ministerio justo una semana antes que fuera reemplazada por Ernesto Ottone. Es decir, tenía un proyecto terminado o casi listo (vimos parte del articulado referente a patrimonio). Sin embargo, se dijo que no había nada (a pesar de los procesos de participación y consulta indígena). ¿No había nada o se enfrentaron posturas divergentes?

Junto con Ottone llegó Nivia Palma a hacerse cargo del proyecto para crear el Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio. Pero Nivia Palma, cuando asumió como Directora de la Dibam durante el primer gobierno de Michelle Bachelet, despidió en forma deshonrosa al que había sido Secretario del Consejo de Monumentos Nacionales por más de 10 años: a Ángel Cabeza, actual Director de la Dibam, cargo al que llegó hace un año después de un largo proceso de ADP.

Desde ese momento, con la llegada de Nivia Palma, se sabía que las relaciones entre el CNCA y la Dibam iban a ser difíciles. Lo que no sabemos es si no se percataron de ello al nombrarla (y ella no lo hizo saber) o si fue una abierta “declaración de guerra”.

En estas diferencias entre Ottone-Palma y Cabeza, también puede haber una lectura político partidista (PS-PPD).

Otro factor de conflicto es que Nivia Palma incorporó a la antropóloga Sonia Montecinos para que se encargara de los temas relacionados a Patrimonio, ámbito que está principalmente radicado en la Dibam y el CMN, con los que no se ha relacionado, lo que, al menos, es una descalificación profunda. Tampoco se ha relacionado con organizaciones ciudadanas vinculadas al Patrimonio.

En relación a las últimas movilizaciones, desconocemos si hay luchas internas que hayan incidido, pero pareció un movimiento bastante “aislado”, lo que despierta sospechas sobre el futuro de la ANEF.

Sugerencias para mejorar la propuesta

Un primer punto a cuestionarse es sobre las ventajas y desventajas de tener dos subsecretarías. Tener dos subsecretarías deja en forma automática una sobre la otra, y parece ser claro que el perjudicado será el Patrimonio.

Un segundo punto es sobre la ventaja de tener dos servicios, uno de las Artes y otro del Patrimonio, con capacidad de gestión, de ejecutar, con patrimonio propio. Esto daría mayor equilibrio a las dos grandes áreas del Ministerio. Las desventajas de no tener incidencia en la formulación de las políticas y de los presupuestos se pueden subsanar, más allá del importante rol que en este sentido deben cumplir el Consejo Nacional y los Consejos Regionales.

Un tercer punto es revisar y fortalecer el rol ciudadano en el Consejo Nacional y los Consejos Regionales, retomando la propuesta realizada durante gestión de Claudia Barattini.

Un cuarto punto es aprovechar de cambiar el Consejo de Monumentos Nacionales (la composición de sus consejeros, incorporando además personas vinculadas al Patrimonio Intangible), como propusiera Claudia Barattini, y situándolo en una relación directa con el Ministro de las culturas.

Debe revisarse el punto de los fondos, dejando mayor libertad para asignaciones directas, de manera que se puedan realizar políticas culturales a través de ellos y no sólo tener incentivos o cumplir un rol subsidiario.

En relación al Patrimonio, es necesario darle mayores atribuciones al Ministerio en términos de poder coordinar la acción de otros ministerios (por ejemplo con el Ministerio de Obras Públicas), de solicitar información (incluso aquellas reservadas del Ministerio de Defensa) o de formular políticas.

En un Gobierno con un discurso centrado en las ciudadanías sorprende esta propuesta que no avanza (casi) nada en esta materia.